Terroristenjacht bedreigt vrijheid

Een aantal NAVO-landen voert in Afghanistan oorlog tegen het terrorisme. In Europa zelf woedt tegelijk een soort koude oorlog. In Groot-Brittannië is de noodtoestand afgekondigd en in Duitsland is het systeem van "Rasterfahndung" weer ingeschakeld. In Frankrijk zijn de bevoegdheden van de politie uitgebreid. En de Europese Commissie bereidt speciale terrorisme-wetgeving voor. Ook in Nederland is er een fiks pakket maatregelen gepresenteerd. Het tempo waarin al die maatregelen genomen worden, doet het ergste vrezen. Ruimte voor kritiek is er amper en over de gevolgen ervan wordt niet gediscussieerd. Gevolgen die het hardst aan zullen komen bij migranten en vluchtelingen. En ook activisten kunnen in de toekomst gemakkelijker geassocieerd worden met terrorisme.

door Wil van der Schans en Jelle van Buuren

"De tijd van wachten is voorbij, iedereen zal nu iets moeten doen. Wie niet voor ons is, is tegen ons", aldus president Bush op de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties in New York. Het is 11 november 2001, twee maanden na de aanslagen in Amerika. Een nieuwe wereldorde lijkt aangebroken, met als vijand het terrorisme. Vriend is iedereen die het terrorisme wil bestrijden. Wie de belangrijkste vijanden zijn bepaalt de VS. Momenteel heeft men vooral Osama bin Laden en zijn Al Quaeda-netwerk in het vizier. Maar ook terroristen in Indonesië, de Filippijnen en Jemen worden genoemd, en dat geldt ook voor de landen die terroristen zouden ondersteunen. Net als in de Koude Oorlog spreidt de oorlog tegen het terrorisme zich over de hele wereld uit. Terroristen kunnen immers overal zijn. Een groot deel van de anti-terrorisme-maatregelen zal neerkomen op binnenlandse repressie. Destijds tegen communisten, nu tegen moslims, migranten en vluchtelingen. De eerste contouren van die binnenlandse repressie worden zo'n twee maanden na de aanslagen steeds duidelijker.
De VS zelf lopen voorop wat betreft het aanpassen van hun wetgeving. Buitenlanders kunnen er zonder verdenking worden vastgezet. Er is een speciale adviseur binnenlandse veiligheid benoemd, die de coördinatie van alle opsporings- en inlichtingendiensten op zich neemt. Er mag meer worden afgeluisterd. De CIA wordt uitgebreid en krijgt haar "licence to kill" weer terug. Verdachte terroristen kunnen voor een geheim militair tribunaal worden berecht, waartegen geen beroep mogelijk is. Amerikaanse burgerrechtenorganisaties en advocaten maken zich ernstige zorgen over de uitholling van de rechten van verdachten. Het is ook een teken aan de wand dat de meeste van de 1.000 mensen die na de aanslagen zijn gearresteerd nog steeds vastzitten, hoewel van velen de onschuld al lang vast staat.
Groot-Brittannië volgt de VS getrouw. Vorige jaar is daar al een nieuwe anti-terrorisme-wet aangenomen, die onder andere de ondersteuning van "terroristische organisaties" verbiedt en die de rechten van verdachten minimaliseert. De regering wil die wet nu verder aanscherpen. Ook is de noodtoestand inmiddels afgekondigd, waardoor buitenlanders zonder meer kunnen worden geïnterneerd. De mensenrechten artikelen van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens zijn tijdelijk opgeschort. De regering Blair maakt ook meteen van de gelegenheid gebruik om het asielbeleid aan te scherpen, er zouden namelijk terroristen tussen de vluchtelingen kunnen zitten.
Ook in Duitsland slaat de repressie toe. Net als in de tijd van de Rote Armee Fraktion wil men weer het verfijnde systeem van datakoppeling inzetten, genaamd "rasterfahndung". Dit keer zullen niet linksen onder de loep worden genomen, maar moslims, migranten en vluchtelingen. Het Bundes Kriminal Amt krijgt verregaande bevoegdheden om onderzoeken te starten en informatie uit te wisselen met de inlichtingendienst. Ook wil de regering dat alle werknemers van electriciteits-, chemie-, water-, atoom- en gasbedrijven, maar ook van ziekenhuizen, gescreend gaan worden door de inlichtingendienst.

Biometrie
De Nederlandse maatregelen lijken in verhouding nog mee te vallen. Toch zullen ook hier buitenlanders veel vaker worden gecontroleerd en geregistreerd. Dat blijkt uit het "actieplan bestrijding terrorisme en veiligheid" met z'n 43 punten. De regering wil vooral meer zicht krijgen op hier verblijvende "vreemdelingen en nieuwkomers". Zo zou het verstrekken van visa voortaan in nauw overleg met, en op dezelfde wijze als, andere Europese landen moeten gebeuren. Verder moeten de plannen om alle reizigers te kunnen controleren met biometrische kenmerken versneld ingevoerd worden. Bijna alle westerse landen hebben al plannen biometrische kenmerken in paspoorten op te nemen. Doel daarvan is "het in een later stadium terug kunnen vinden van personen in systemen, onafhankelijk van de identiteit die de persoon zich op dat moment aanmeet".
Kort was er ook discussie over uitbreiding van de legitimatieplicht. Volgens onder ander minister Van Boxtel zou dat de veiligheid flink verhogen. De Raad van Hoofdcommissarissen wilde daar echter niet aan. Daarop bond het kabinet in en beperkte het de uitbreiding van de legitimatieplicht voorlopig tot gevallen van "ernstige terroristische dreiging". Dat betekent niet dat straatcontroles uit zullen blijven. Bestaande vormen van legitimatieplicht zullen namelijk geïntensiveerd worden. Gecombineerd met de uitbreiding van de bewaking van de grenzen door de Marechaussee, het Mobiel Vreemdelingentoezicht, zullen vooral veel vreemdelingen dit aan den lijve gaan ondervinden.
Ook vermoedt de regering een verband tussen mensensmokkel en terrorisme. Daarom wil men de Unit Mensensmokkel uitbreiden. De nadruk daarbij moet komen te liggen op meer informatie en infiltratie, en op vergroten van de analysecapaciteit. Verder wil men ook de controle aan de Europese buitengrenzen intensiveren. Daarover gaat men afspraken maken met ander Europese landen, iets wat in het huidige klimaat niet al te moeilijk zal zijn.

Veiligheidsdienst
De regering stelt ook allerlei maatregelen voor die meer indirect van invloed zijn op de positie van buitenlanders. De BVD en de politie zullen zich veel meer gaan richten op moslims, migranten en vluchtelingen. Ze zullen binnen tal van organisaties informanten gaan werven, en ook zullen ze zelf vaker gaan infiltreren. Verregaand zijn ook de afluisterplannen van de regering. De capaciteit zou moeten worden uitgebreid, de gegevens van telecommunicatie (inclusief plaatsbepaling via gsm) moeten langer bewaard worden en het e-mail en surfgedrag van iedereen moet worden vastgelegd. Het gebruik van cryptografie, coderingen, zou verder aan banden moeten worden gelegd.
Onder druk van de VS wordt er ook intensief gewerkt aan het blokkeren van vermeende terroristische geldstromen. Vanuit de VS zijn lijsten doorgegeven van organisaties en personen die banden zouden hebben met Osama bin Laden. Ook hier worden voornamelijk islamitische steunfondsen en banktegoeden van buitenlanders getroffen. Wat de werkelijke verdenkingen tegen deze fondsen en personen zijn blijft echter onduidelijk. Ties Prakken, hoogleraar strafrecht in Maastricht, maakte zich in het Nederlands Juristenblad ernstig zorgen over bovenstaande ontwikkelingen: "De zichtbare verhoogde controle op buitenlanders zal zo schadelijk zijn voor het etnisch evenwicht, dat ik vrees dat er niet alleen op terroristen gejaagd gaat worden. Mensensmokkel en illegale immigratie zullen worden bekeken vanuit de invalshoek van het potentieel binnenbrengen van terroristen. Terwijl nu al in de ogen van sommigen elke asielzoeker een (potentiële) crimineel is, wordt hij dan ook nog een potentiële terrorist. Goed voor het klimaat in onze multiculturele samenleving kan dat niet zijn."
Onder druk van de EU wordt er in Nederland ook "nagedacht" over het aanpassen van het strafrecht. Minister van Justitie Korthals kondigde aan om bij terrorismebestrijding criminele burgerinfiltranten in te gaan zetten. Ook wordt "gedacht" aan de invoering van nieuwe wetgeving in de trant van artikel 140. Zoals nu het lidmaatschap van een "criminele organisatie" strafbaar is, zouden straks ook leden van "terroristische organisaties" aangepakt kunnen worden. De straf zou daarbij hoger uit moeten vallen, en ook ondersteuning van zo'n organisatie zou strafbaar moeten worden. Het grote gevaar van dit soort wetgeving is de rekbaarheid van begrippen als "terrorisme", "lidmaatschap" en "ondersteuning". Duitsland kent deze bepalingen al lang en daar heeft het geleid tot een vergaande repressie tegen allerlei actiegroepen. Met het huidige vijandbeeld van het moslimfundamentalisme zullen actievoerders voorlopig wel met rust worden gelaten. Maar dat kan snel omslaan.

Een Europese definitie
De Europese Commissie bracht na 11 september in versneld tempo een voorstel naar buiten om in de EU een en dezelfde definitie van "terrorisme" te gaan hanteren. Ook de strafmaat op terroristische delicten dient in de EU afgestemd te worden. Het voorstel zat al in de pijplijn sinds de speciale Europese justitietop in Tampere in oktober 1999. Terrorisme krijgt een ruime definitie: "Daden met het oogmerk landen, hun instellingen of bevolking te intimideren en de politieke, economische en sociale structuren van een land op ernstige wijze te veranderen of te vernietigen". Bij deze "daden" gaat het volgens de Commissie om bijvoorbeeld moord, kidnapping, vliegtuigkaping, gijzeling, inbraken op computersystemen of aantasting van de energie- en watervoorziening. Ook "stedelijk geweld" kan er onder vallen volgens de Commissie. Op al deze "daden" zou een minimum maximumstraf moeten komen staan die de lidstaten moeten overnemen in hun nationale wetgeving. Verder stelt de Commissie voor om het lidmaatschap van een "terroristische vereniging" strafbaar te stellen. Zo'n "terroristische vereniging" wordt omschreven als "een samenwerkingsverband van twee of meer personen die terroristische daden voorbereiden of plegen". Ook medeplichtigheid aan zo'n vereniging of aan terrorisme wordt strafbaar gesteld.
Het voorstel lijkt vooral bedoeld om eventuele problemen met uitlevering te voorkomen en om de bestraffing van terrorisme te harmoniseren. Volgens deskundigen voegt het voorstel weinig toe. Zo zijn de door de Commissie voorgestelde "terroristische daden" al in alle EU-lidstaten strafbaar, óf onder speciale anti-terrorisme-wetgeving, óf onder het gewone strafrecht. Uitlevering is in de praktijk al eenvoudig, zeker omdat de Europese lidstaten in het uitleveringsverdrag van 1997 de klassieke weigeringsgrond voor uitlevering, namelijk het politieke karakter van misdrijven, al grotendeels hadden geschrapt. De definitie van terrorisme die de Commissie voorstelt kan echter wel grote gevolgen hebben, omdat er zoveel onder te scharen valt. Geweld bij sommige demonstraties zou als "stedelijk geweld" kunnen worden aangemerkt en zo in de categorie "terrorisme" komen te vallen.
De voorgestelde strafmaat van 20 jaar voor het leiderschap van een "terroristische organisatie" is volgens minister Korthals te hoog. Hij zei echter niet ten koste van alles te willen vasthouden aan een lagere straf. Hij wil snel met een wetsvoorstel te komen om in Nederland het lidmaatschap van een "terroristische organisatie" strafbaar te stellen. In Europees verband wordt ook gewerkt aan lijst van terroristische organisaties. Ook dit kan gevolgen hebben voor de Nederlandse praktijk. Organisaties als de Koerdische PKK zijn bijvoorbeeld in Nederland niet verboden, zolang ze zich hier niet schuldig maken aan strafbare feiten. Korthals gaf toe dat dit zal veranderen als de Europese maatregelen worden ingevoerd. Hij zei wel voorstander te zijn van een smalle definitie van terrorisme, om te voorkomen dat actiegroepen tot terroristen gebombardeerd worden.
6 december kwamen de Europese justitieministers tot een overeenkomst over de Europese terrorisme definitie. Het voorstel van de Europese Commissie is op een aantal punten aangepast, waardoor het niet langer mogelijk zou zijn om politiek activisme onder de noemer van terrorisme te brengen. In de praktijk zal blijken hoe dit uitpakt, want waar precies de grens wordt getrokken en door wie, blijft onduidelijk.
Later dit jaar komt minister Korthals met voorstellen om de Nederlandse wet aan te passen aan het Europese besluit. Dan zal duidelijk worden hoe het lidmaatschap van een terroristische organisatie precies strafbaar wordt gesteld.

Europol
Bij Europol werd in allerijl de anti-terrorisme-eenheid voor 6 maanden uitgebreid met 25 man. Voor Nederland zijn de BVD en het Korps Landelijke Politiediensten in de eenheid vertegenwoordigd. Van de Europese regeringsleiders moest direct alle nationale criminele informatie op het gebied van terrorisme met Europol worden uitgewisseld; iets dat daarvoor eigenlijk ook al moest, maar in praktijk nauwelijks gebeurde. Op basis van de beschikbare informatie maakt Europol een "dreigingsanalyse" voor de EU. Voor het eind van 2001 komt Europol ook met een Europese lijst van terroristische organisaties. Deze lijst kan gebruikt worden om het lidmaatschap van deze organisaties strafbaar te stellen en hun tegoeden te bevriezen.
Bovendien kwam de discussie op gang of Europol toch niet snel meer bevoegdheden moet krijgen, waarbij het naar voorbeeld van de Amerikaanse FBI gemodelleerd zou kunnen worden. Europol moet meer middelen en mogelijkheden krijgen, vindt Europol-directeur Storbeck.
Op 6 december sloot Europol een samenwerkingsakkoord met de VS. Dit akkoord maakt informatie-uitwisseling tussen Europa en de VS mogelijk op alle gebieden waarop Europol bevoegd is. Over de uitwisseling van persoonsgegevens moet nog een apart akkoord komen. Op dit moment vindt die informatie-uitwisseling echter al wel plaats. Het Europolverdrag maakt het namelijk om in 'uitzonderlijke' gevallen persoonsinformatie uit te wisselen met derde landen. Minister Korthals van Justitie moest in de Kamer toegeven dat er geen enkele controle bestaat op deze informatiestromen. Hij ging ervan uit dat de uitgewisselde persoonsgegevens alleen betrekking hadden op aanslagen van 11 september, maar kon dat niet garanderen. Evenmin had hij zicht op wat de VS precies met de gegevens deden.
Voor de coördinatie van justitiële onderzoeken naar terrorisme wordt het Europese justitiële samenwerkingsverband Eurojust versneld opgetuigd. Op 10 oktober 2001 vond de eerste bijeenkomst plaats. Eind september kwamen politieagenten en officieren uit België, Duitsland, Frankrijk en Nederland al samen om hun onderzoeken te coördineren. In deze landen vonden arrestaties plaats in verband met de gebeurtenissen van 11 september. Bovendien gaan de EU-lidstaten het versneld mogelijk maken om gezamenlijke onderzoeksteams in te stellen, waaraan ook Europol meedoet. De mogelijkheid van zulke teams staat in het Europese Rechtshulpverdrag, dat echter nog door de nationale parlementen geratificeerd moet worden. Europol verwacht op korte termijn de instelling twee gezamenlijke onderzoeksteams naar terrorisme, waaraan Europol zelf ook zal deelnemen.

Europees arrestatiebevel
Een tweede voorstel van de Europese Commissie is de invoering van een Europees arrestatiebevel, om de uitleveringsprocedures tot een minimum te beperken. Als de Italiaanse justitie nu bijvoorbeeld aan Nederland vraagt om iemand te arresteren en over te dragen, vindt er eerst een rechterlijke toetsing plaats. Gekeken wordt of het misdrijf waarvoor uitlevering wordt gevraagd, ook in Nederland strafbaar is. Dat heet het principe van dubbele strafbaarstelling. Is iets hier niet strafbaar, zoals abortus, euthanasie, of softdrugsgebruik, dan volgt geen uitlevering. Bovendien kijkt de rechter of de verdachtmaking hard genoeg is, of de verdachte een eerlijk proces kan tegemoet zien, en of er geen vrees voor marteling of onmenselijke behandeling dreigt. Tegen de uitspraak van de Nederlandse rechter bestaan beroepsmogelijkheden en uiteindelijk moet de minister van Justitie er over beslissen. Door de invoering van een Europees arrestatiebevel vervalt het grootste deel van de rechterlijke toetsing, die nu binnen 60 dagen moet gaan plaatsvinden en waarbij gesneden gaat worden in de beroepsmogelijkheden. Ook de ministeriële toetsing vervalt. Voor een aantal misdrijven zal ook het vereiste van dubbele strafbaarstelling niet meer opgaan.
Oorspronkelijk wilde Nederland het Europese arrestatiebevel beperken tot terroristische delicten. Maar die positie bleek al snel niet houdbaar. De grote EU-lidstaten grepen de gebeurtenissen aan om een lang gekoesterde wens door te zetten: de vorming van een Europese rechtsruimte. De lijst met misdrijven waarvoor het arrestatiebevel geldt breidde zich dan ook steeds verder uit. Uiteindelijk kwamen er 32 delicten op te staan, waaronder illegale migratie, mensensmokkel, corruptie, fraude, gestolen antiek, handel in hormonen, drugshandel, diefstal met geweld, verkrachting en moord.
Tijdens de onderhandelingen op 6 december slaagde Nederland erin de scherpste kantjes van het besluit af te vijlen. Staten hoeven verdachten niet uit te leveren als het gaat om delicten die op het eigen grondgebied zijn gepleegd. Ook hoeft uitlevering niet te volgen voor delicten waarvoor een gedoogbeleid geldt, of die zijn geseponeerd. Op die manier wordt voorkomen dat iemand die een koffieshop runt door een andere EU-lidstaat wordt opgeëist. Ook dokters die bijvoorbeeld euthanasie of abortus in Nederland plegen, hoeven niet bang te zijn voor uitlevering.
Het Nederlandse parlement wilde eigenlijk niet zo snel over het ingrijpende besluit beslissen. Maar minister Korthals hield hen voor dat uitstel van de besluitvorming door een Nederlands voorbehoud onacceptabel was. Nederland zou dan te boek staan als het land dat terreurbestrijding niet serieus nam, en die politieke schande wilde Korthals en Kok voorkomen. Onder die politieke druk ging de Kamer door de knieën.
Toch blijft het compromis dat nu is gesloten vatbaar voor kritiek. Wat namelijk ontbreekt zijn garanties dat in alle EU-lidstaten ook dezelfde rechten voor verdachten gelden, en dat er op dezelfde manier wordt opgespoord. Het besluit is een overhaaste stap in de richting van een Europese rechtsruimte, zonder dat de juridische, rechterlijke en democratische controle goed geregeld is.
De ministers slaagden er overigens niet in om tot een definitief akkoord te komen, omdat Italië haar veto uitsprak. Italië wil dat het arrestatiebevel slechts voor een klein aantal direct aan terrorisme gelieerde delicten geldt. Boze tongen beweren dat dit is ingegeven door de vrees van premier Berlusconi en andere kopstukken door een andere EU-lidstaat aangeklaagd te worden voor corruptie of fraude. De Europese regeringsleiders moeten tijdens de Top van Laken de patstelling doorbreken. Een mogelijkheid is dat de 14 lidstaten wel het arrestatiebevel invoeren, en Italië als enige niet meedoet.

Controle op migranten
De controle op migranten zal flink verscherpt worden. België heeft inmiddels plannen gelanceerd om elke vreemdeling, die met een visum Europa binnenkomt, in het Schengen Informatiesysteem op te nemen. Dit is een informatiesysteem waar alle politie- en immigratiediensten van de Europese lidstaten toegang toe hebben. In het SIS staan voorwerpen en personen gesignaleerd, bijvoorbeeld gestolen voertuigen, vreemdelingen tegen wie een deportatiebevel is uitgevaardigd, of mensen die onder observatie gesteld moeten worden.
België wil dat alle Europese landen in een centraal register bijhouden aan wie een visum wordt verleend. Deze gegevens worden ook in het SIS opgeslagen. Na afloop van het visum controleren de staten of de vreemdeling inderdaad het land heeft verlaten. Is dit niet het geval, dan wordt hij of zij in het SIS gesignaleerd als illegaal. Wordt zo iemand ergens aangehouden, en zijn gegevens in het SIS gecontroleerd, dan kan arrestatie en uitzetting volgen. De lidstaten denken zo het misbruik van visa tegen te gaan en beter zicht te krijgen op wie zich op Europees grondgebied ophoudt.
Duitsland heeft nog verdergaande plannen ingediend. Het wil in alle Europese lidstaten een verplicht centraal register instellen van buitenlanders. Tot nu toe kennen alleen Duitsland en Luxemburg zo'n centraal register van buitenlanders. In Nederland bijvoorbeeld zijn de gegevens lokaal opgeslagen.
Bovendien wil Duitsland die nationale registers koppelen, waardoor er een centraal Europees register komt van alle buitenlanders die in Europa wonen of verblijven.
Daarnaast stelt Duitsland voor om politie- en inlichtingendiensten toegang te verlenen tot de vingerafdrukken van asielzoekers die in Eurodac zijn opgeslagen. Deze vingerafdrukken zijn bedoeld om te kunnen controleren waar een asielzoeker als eerste asiel heeft aangevraagd. Dat land is dan namelijk verantwoordelijk voor de behandeling van het asielverzoek. Duitsland denkt echter met Eurodac een goudmijn te hebben voor de politionele controle op asielzoekers. Ook alle gegevens die beschikbaar komen bij de aanvraag voor een visum zouden voortaan regelrecht naar de inlichtingendiensten moeten worden doorgespeeld.
Tenslotte wil Duitsland dat alle mogelijke Europese databestanden aan elkaar gekoppeld worden, om daar Rasterfahndung op toe te kunnen passen.
De Europese Commissie heeft inmiddels voorstellen gelanceerd om van iedereen die een visum aanvraagt een digitale foto te maken, die via een centraal computerregister door politiediensten opvraagbaar zijn. Ook het visum zelf moet ingescand worden en on-line opvraagbaar worden. Op die manier meent de Europese Commissie betere controle uit te kunnen oefenen op buitenlanders. Wie na het verstrijken van zijn visum toch in Europa blijft, of wie een visum vervalst, of zijn identiteitspapieren vernietigd, zou zo toch traceerbaar zijn.
De Europese asielregels hoeven volgens een onderzoek van de Europese Commissie niet aangepast te worden. Het is op basis van het internationale asielrecht mogelijk om de vluchtelingenstatus te weigeren aan personen die worden verdacht van oorlogsmisdrijven of terrorisme. Wel blijft de vraag wat te doen met zulke asielzoekers. Vaak kunnen ze niet teruggestuurd worden, omdat het dan minder prettige vervolging boven het hoofd hangt. Vervolging in het asielland blijkt vaak niet mogelijk door gebrek aan voldoende bewijs voor een strafrechtelijk optreden. Er ontstaat dus een categorie mensen die geen vluchtelingenstatus hebben, maar ook niet uitgezet kunnen worden. De Europese Commissie wil later met een gezamenlijke aanpak voor deze groep mensen komen.

Dit artikel is verschenen in Kleintje Muurkrant nr 363, 20 december 2001