Politieke uitleveringen binnen europa...
Woensdag 11 december, eind vorig jaar. Tien Nederlandse politieagenten doen een huiszoeking in het zuidlimburgse Vaals. De actie is gericht tegen Miguel, een Spaanse student die ervan wordt verdacht te werken voor het in Duitsland verboden linkse tijdschrift Radikal. Saillant detail: vier Duitse agenten helpen actief mee met de huiszoeking. Nog een saillant detail: het blad Radikal is in Nederland niet verboden.
Het op Nederlandse bodem opereren van Duitse politie-officieren is op zich niet zo schokkend. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Schengen mogen politiemensen - onder bepaalde voorwaarden - op het grondgebied van een andere lidstaat actief zijn. Het gaat dan bijvoorbeeld om de achtervolging of observatie van verdachten van ernstige delicten. Wat wel opmerkelijk is, is dat de gezamenlijke Duits-Nederlandse actie gericht is tegen een blad dat in Nederland niet verboden is. In Trouw van zaterdag 14 december zegt hoogleraar strafrecht C.F. Rüter hierover: "Je kunt je afvragen of het hier niet om politieke vervolging gaat. En in dat geval mag Nederland de Duitse politie niet helpen." Daarmee roert Rüter een hoogst actuele kwestie aan. Want binnenkort bestáát in Europa de categorie 'politieke delicten' - en daarmee samenhangend de mogelijkheid van 'politieke vervolging' - helemaal niet meer.
Eind september 1996 sloten de Europese lidstaten de 'overeenkomst betreffende de uitlevering tussen de lidstaten van de Unie' af. Artikel 5 van dit verdrag stelt enigszins plompverloren: 'geen enkel strafbaar feit zal worden beschouwd als een politiek delict, een met een politiek delict samenhangend feit of een feit ingegeven door politieke motieven.' Om alle misverstanden uit te sluiten, vatte de Spaanse minister Belloch de portee van het Verdrag kort en krachtig samen: "Politieke delicten zijn niet gerechtvaardigd in de Europese Unie."Daarmee lijkt een einde te komen aan een lange strafrechtelijke traditie waarin staten verdachten van politieke delicten niet uitleveren. Een traditie die teruggaat tot de Franse revolutie. De opkomende liberale democratieën waren niet bereid politieke geestverwanten uit te leveren aan autoritaire regimes - al was het alleen maar omdat men vreesde dat er geen eerlijk proces zou plaatsvinden. Een onderliggend idee was dat staten op die manier ook een zekere neutraliteit konden handhaven tegenover de politieke conflicten in andere staten.
Maar van meet af aan was onduidelijk wat nu wel en niet als 'politiek delict' werd gezien. De definitie wisselde voortdurend al naar gelang de relaties tussen nationale staten zich ontwikkelden. Tijdens de Koude Oorlog rekten de Westerse staten de reikwijdte van het begrip bijvoorbeeld flink op om uitleveringsverzoeken van de Sovjet-Unie te kunnen torpederen. Omgekeerd vertoonden de Sovjet-autoriteiten een zeldzame flexibiliteit als het er om ging oud-nazi's berecht te krijgen. Of een staat iets als een politiek delict wenste te zien en op basis daarvan wel of niet tot uitlevering overging, bleek in hoge mate afhankelijk van politieke constellaties en doeleinden.
Zo sloten de Europese staten in 1977, als reactie op het sterk opkomend internationale terrorisme, het Verdrag ter bestrijding van terrorisme af. Een hele serie - enigszins vaag omschreven - delicten werd expliciet van hun mogelijk politiek karakter ontdaan. Toch bleef er een principile ruimte in het Verdrag. Het bleef het soevereine recht van een staat om uiteindelijk te bepalen of er wel of niet van een politiek delict sprake was. Deze opening wordt met het nieuwe verdrag vrijwel dichtgetimmerd. De drijvende kracht achter de totstandkoming van het verdrag is Frankrijk. Opgeschrikt door de metro-bommen van vorig jaar (een geschiedenis die zich inmiddels aan het herhalen is) heeft Frankrijk inmiddels Duitsland opgevolgd als drijvende kracht achter de Europese bestrijding van terrorisme.
Maar volgens Harmen van der Wilt, docent internationaal strafrecht aan de Rijksuniversiteit Limburg, ligt daar niet de eigenlijke ratio van het verdrag. Hij heeft geen enkel bezwaar tegen een harde bestrijding van terrorisme, noch dat verdachten van dergelijke delicten uitgeleverd worden. Maar dat staat of valt dan met een bijzonder nauwkeurige afperking van het begrip terrorisme. "Het kost geen enkele moeite om op basis van het Europese Terrorisme-verdrag bijvoorbeeld de startbaanblokkade van Milieudefensie tot terroristische daad te bestempelen. Tot voor kort hadden staten dan nog de vrijheid om wel of niet tot uitlevering over te gaan. Op grond van het nu afgesloten verdrag zijn ze echter verplicht tot uitlevering over te gaan. Dat vind ik nogal wat."
Hij denkt dan ook dat onder de mom van terreurbestrijding in feite weer een definitie-verschuiving plaatsvindt van het begrip 'politiek delict'. "Dat is niet slechts een bij-effect, dat is een gewenst effect. Ik heb het idee dat men steeds gevoeliger wordt voor elk politiek conflict. Dat men dat toch het liefste in de kiem wil smoren. In dit verdrag wordt feitelijk gezegd dat delicten hoe dan ook geen politieke motivatie kunnen hebben. Dat heeft gevolgen voor de uitleveringspraktijk, maar het is natuurlijk ook een politiek statement."
radikal
Van der Wilt wijst erop dat in het verdrag ook is geprobeerd het criterium van 'dubbele strafbaarheid' af te schaffen. Dit criterium komt er op neer dat alleen kan worden uitgeleverd voor delicten die ook in het land dat om uitlevering wordt gevraagd strafbaar zijn. Uiteindelijk is het criterium gehandhaafd. Maar het verdrag verplicht wel alle lidstaten wetgeving in te voeren, die 'deelname aan een criminele organisatie' danwel 'samenspanning' strafbaar stelt. Zo wordt via de achterdeur vrijwel hetzelfde bereikt. Dergelijke artikelen lenen zich bij uitstek voor creatief justitieel gebruik. Beschuldig iemand van 'samenspanning' en je uitlevering is rond.
Om op het voorbeeld van Radikal terug te komen: in Duitsland is het blad tot een 'verboden organisatie' verklaard. En 'lid zijn van een verboden organisatie' is ook in Nederland strafbaar - daarmee doet het er dus niet meer toe dat Radikal in Nederland niet verboden is. In 1983 nog vluchtten twee redactieleden naar Nederland en vroegen hier, met succes, politiek asiel aan. Reden: de hun ten laste gelegde feiten waren in Nederland niet strafbaar. Onder het nieuwe uitleveringsverdrag zal er wél uitgeleverd worden.
Minister Sorgdrager schreef de Tweede Kamer de totstandkoming van het verdrag te zien als uitdrukking van de groeiende politieke integratie binnen Europa. 'De band tussen de lidstaten is zodanig dat uitlevering aan minder stringente voorwaarden hoeft te voldoen'. Harmen van der Wilt ziet daar een gevaarlijke omkering van zaken in. Er wordt een politieke consensus voorgesteld die er in die mate niet is.
De lidstaten zijn het over een aantal essentiële zaken aangaande de toekomstige integratie hartgrondig met elkaar oneens. Die strijd wordt met - haast - alle middelen uitgevochten en de uitkomst ervan wordt traditiegetrouw meer bepaald door machtspolitieke verhoudingen dan door een groeiende en bloeiende politieke consensus. Het staaltje machtspolitiek dat Frankrijk recentelijk tegen Nederland demonstreerde om het drugsbeleid fundamenteel gewijzigd te krijgen, illustreert treffend dat de politieke consensus in Europa op zijn best broos genoemd kan worden.
Volgens Harmen van der Wilt moet het uitleveringsverdrag dan ook niet worden gezien als uiting van politieke consensus, maar juist als breekijzer om integratie te bewerkstelligen. "Het wordt min of meer als voldongen feit gepresenteerd. We hebben de politieke integratie bereikt, dus nu kunnen we ook de exceptie van het politieke delict afschaffen. Er zijn een aantal mensen en instanties die steeds de trom roeren van de politieke integratie en dan op een gegeven moment zo'n verdrag aanvoeren als bewijs dat de politieke integratie bewerkstelligd is. Dat vind ik een gevaarlijke tendens."
Een essentieel element in het verdrag is het in feite onvoorwaardelijke vertrouwen dat de Europese lidstaten uitspreken in elkaars rechtsorde en democratie. Sorgdrager schreef de Kamer dat de regering principieel achter het verdrag staat. Wie met elkaar een politieke Unie organiseert, moet ook elkaars politieke systeem respecteren, luidt haar redenering: 'Je zult elkaar op dat punt moeten vertrouwen'.
Dat onvoorwaardelijke vertrouwen lijkt enigszins misplaatst. Een korte rondgang leert dat de Europese rechtsstaten eerder toe zijn aan een flinke opknapbeurt. De commissie Van Traa constateerde niets minder dan een crisis in de rechtsstaat toen na haar onderzoek de contouren van de IRT-affaire enigszins duidelijk werden. De vele justitiële en politiële schandalen die in de nasleep van de affaire Dutroux bij onze Zuiderburen naar boven komen wijzen ook niet direct op een strikte naleving van de principes van een rechtsstaat zoals die op de universiteiten worden onderwezen. En in maart van het net afgelopen jaar, om nog maar een ander voorbeeld te noemen, stelde de Raad van Europa in een rapport vast dat de Spaanse politie stelselmatig al dan niet vermeende ETA-leden martelt. Het enige lichtpuntje was dat het minder wreed gebeurde dan ten tijde van de Franco-dictatuur.
Dat zijn blijkbaar allemaal zaken die er niet zo toe doen. Of misschien beter gezegd: het wordt gezien als de prijs die de moeite van het betalen waard is voor de zo fel begeerde integratie.
Van der Wilt denkt dat Nederland puur vanuit dit soort politieke overwegingen akkoord is gegaan met het verdrag. Een direct belang heeft Nederland er niet bij. Er bestond zelfs enige reserve tegen de Franse voortvarendheid omdat men op het ministerie onderkende dat de heksenjacht die Parijs tegen de metro-bommenleggers opende, niet helemaal vrij was van racistische trekjes. Maar Nederland heeft vanwege haar economische positie als aanlegsteiger en exportland domweg een enorm belang bij de politieke integratie van Europa en zal dus alles aangrijpen om dat te bevorderen. Ed van Thijn onderstreepte dat enige weken geleden nog eens op het congres 'Europa van de burger'. Nederland moet zich meer inspannen voor de Europese integratie, stelde hij: "Nederland gedraagt zich vaak als verwend kind met een pruillip."
Hoewel geven en nemen onlosmakelijk is verbonden met politiek, is het de vraag of hier niet heel veel wordt weggegeven. Het gaat nu eenmaal niet om pakweg de harmonisatie van de technische vereisten die worden gesteld aan Europese vorkheftruck. Het betreft zaken die rechtstreeks raken aan fundamentele democratische rechten. Met het nieuwe uitleveringsverdrag wordt tevens een behoorlijk voorschot op de toekomst genomen. Zoals een Duits commentator schreef: 'Eigenlijk zit er een heel ideologische dimensie aan dit verdrag. Blijkbaar zien de Europese lidstaten zich als het democratisch eindpunt van de geschiedenis, waarbinnen geen legitiem verzet mogelijk is buiten de bestaande rechtsorde om'. Van der Wilt: "Het is het ultieme doortrekken van het essay van Fukuyama. Eigenlijk is het een hele platte truc. Er wordt gesteld dat er geen ideologische diversiteit meer bestaat, dat er geen reële belangenconflicten meer bestaan. We zijn het gewoon allemaal met elkaar eens. En zo'n verdrag is dan een instrument om zo'n in feite puur ideologische voorstelling van zaken nog verder te versterken en te materialiseren. Zo wordt de boel dichtgetimmerd. Dat is de kern van de zaak." Maar wie zal zeggen of in de toekomst extreem-rechts zich niet in de regering van een Europese lidstaat nestelt? Wie weet precies waar het separatisme van de Italiaanse Liga Nord toe zal leiden? Zal het maatschappelijk conflictpotentieel dat zich in de grote Europese steden opstapelt blijven smeulen of zal het ontvlammen? Wat betekent het feit dat burgers zich steeds meer van traditionele politieke organisaties afwenden voor de toekomst van de politieke instituties? En vooral: hoe zullen de politieke structuren van de Europese Unie er eigenlijk uit gaan zien?
Wat dat betreft komen liefhebbers van de betere ironie aardig aan hun trekken. Het uitleveringsverdrag, dat in feite een lofdicht is op het democratisch blazoen van de lidstaten, is tot stand gekomen binnen politieke structuren die het predikaat 'democratisch' niet echt verdienen. In de zogenaamde derde pijler van Maastricht, waarbinnen de samenwerking op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken plaatsvindt (en waar dit verdrag is gesloten), ligt de macht exclusief bij de Raad van Ministers. Het Europees Parlement heeft er niets over te zeggen, en het Europese Hof van Justitie mag zich slechts mondjesmaat op dit terrein begeven. Bovendien vind het gehele politieke proces plaats achter stevig gesloten deuren met de sleutel drie keer omgedraaid. De Europese burger komt in het hele verhaal niet voor. Maar ook de nationale parlementen hebben het nakijken.
Van der Wilt: "Het verdrag moet uiteindelijk worden voorgelegd aan het parlement. Daar ontkom je niet aan, dat staat in de Grondwet. Maar de hele totstandkoming van het verdrag, de stempatronen, de concessies, de belangenafwegingen, dat wordt allemaal weggemoffeld. Zo'n verdrag wordt vervolgens met gezwinde spoed door het parlement geleidt. Er is nauwelijks ruimte voor fatsoenlijke discussie, en het verdrag kan niet geamendeerd worden. De parlementariërs hebben slechts één optie: slikken of stikken. Gezien de druk die op de Europese integratie staat, ligt de uitslag bij voorbaat eigenlijk al vast."
Het komend halfjaar is Nederland voorzitter van de Europese Unie. Het staat voor de gigantische klus om de herziening van het Verdrag van Maastricht tot een goed einde te brengen. Het lijkt erop dat voor het eerst in Nederland voorzichtig een politiek debat ontstaat over de gevolgen van de Europese integratie. Een fundamenteel debat over de gevolgen van de integratie voor de democratische verhoudingen en de rechtsstaat in Europa - en daarmee ook in Nederland - lijkt hard nodig. Want middels een politiek van voldongen feiten zijn er al een aantal ontwikkelingen gaande met verstrekkende gevolgen. Jammer alleen dat een aantal politieke partijen al te kennen heeft gegeven mordicus tegen een referendum te zijn over het (eventuele) Verdrag van Amsterdam. Dat maakt de veelvuldig geuite bezorgdheid over de geringe betrokkenheid van de burger bij Europa een tikkeltje hypocriet. Want àls de burger al mag weten wat er in de Europese vergaderkamers wordt bekokstoofd - recent nog hield de Europese Raad de openbaarmaking van een rapport tegen over... het openbaar maken van stukken - mag hij of zij er verder niet over (mee)beslissen. Wat zou er toch bedoeld worden met dat 'Europa van de Burger'?
jelle van buuren
Dit artikel is verschenen in Kleintje Muurkrant nr 305, januari 1997