Een muur van geheimhouding

openbaarheid van bestuur in de Europese Unie

Terwijl in Nederland de Wet Openbaarheid van Bestuur onder druk staat vanwege de Pepermuntjesjacht, presenteert de Europese Unie haar versie van een openbaarheidsregiem. Bestuurders blijven openbaarheid een lastige zaak vinden, zo blijkt. Het liefst regelen de Europese ambtenaren en politici hun zaakjes zonder hinderlijke pottenkijkers van buiten, alle mooie verhalen over het Europa van de burger ten spijt.

door Jelle van Buuren

Het stond er zo mooi. "Besluiten worden in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger genomen," vermeldt artikel 1 van het Verdrag van Amsterdam, dat de Europese regeringsleiders in 1997 afsloten. Openbaarheid van bestuur werd daarmee tot een officiële doelstelling van de Europese Unie verheven. Binnen twee jaar zou er een Europese openbaarheidsregeling komen, waarin regels staan die gelden voor inzage in beleidsdocumenten. Een Europees equivalent dus van de Nederlandse Wet op de Openbaarheid van Bestuur. Optimisten zagen in deze plechtige bezwering van de Europese regeringsleiders de opmaat tot meer openbaarheid in de Europese Unie. Meer argwanende geesten hechtten er niet zo veel waarde aan. Eerst zien, dan geloven. De Europese Unie grossiert immers in uitspraken waarin meer openbaarheid wordt beloofd en doet in praktijk meestal het tegenovergestelde.

loze beloften
In 1992 beloofden de Europese regeringsleiders ook dat de Europese Unie doorzichtiger zou worden. Er kwam onder meer een gedragscode om documenten van de Europese Raad en de Europese Commissie beter toegankelijk te maken voor het publiek. Dat was geen overbodige luxe. De Europese Unie is een supranationale organisatie, die besluiten kan nemen die bindend zijn voor de lidstaten. Controle op het beleid blijft echter moeilijk. De Europese Raad kan noch door de nationale parlementen, noch door het Europees Parlement naar huis gestuurd worden. Controle op de besluitvorming en het beleid is extra moeilijk door het stempeltje "geheim" dat op veel Europese documenten prijkt. De in 1993 gepubliceerde gedragscode droeg echter niet bepaald bij aan meer openheid. De code bevatte een groot aantal uitzonderingsbepalingen op het recht op inzage. De uitzonderingen zijn het algemeen belang (openbare orde, internationale betrekkingen en monetaire stabiliteit), bescherming van privacy, bescherming van commerciële en industriële belangen en bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Daarnaast is "vertrouwelijkheid van de beraadslagingen" een uitzonderingsgrond. In praktijk bleek dat de Europese Raad vooral de "vertrouwelijkheid van de beraadslagingen" gebruikte om openbaarmaking van documenten te verhinderen. In 68 procent van de afwijzingen staat deze reden vermeldt. De Europese Commissie beriep zich vooral op het "algemeen belang" om inzage in documenten te weigeren. Het Europese openbaarheidsregiem bleek daarmee veel strikter dan de praktijk in een aantal EU-lidstaten. Een bekend voorbeeld is het Zweedse vakblad Journalisten, dat zowel in eigen land als bij de Europese Unie twintig documenten over Europol opvroeg. De Zweedse autoriteiten gaven achttien van de gevraagde documenten vrij, de Europese Raad slechts twee. De EU-lidstaten zijn onderling dan ook sterk verdeeld over de mate van openbaarheid die in de Unie moet gelden. Landen als Zweden en Finland, met een lange traditie van openbaarheid van bestuur, staan tegenover landen als België, Engeland en Frankrijk, die een meer gesloten bestuurscultuur kennen.

automatisch geheim
In 1999 lekte de eerste ontwerpen uit van de nieuwe openbaarheidsregeling. De argwanende geesten bleken het gelijk aan hun kant te hebben, want de voorgestelde regeling betekende een verslechtering van de bestaande situatie, die toch al niet florissant is. De wens tot geheimhouding bleek springlevend in de Europese Unie. Het Secretariaat Generaal van de Europese Unie stelde voor om een grote categorie documenten voortaan automatisch van openbaarmaking uit te sluiten. Het gaat daarbij om interne werkdocumenten, voortgangsverslagen, voorbereidende nota's en stukken over de uitvoering van beleid. Documenten die in principe wel openbaar zijn hebben betrekking op het wetgevingsproces. Voor deze categorie blijven echter de huidige uitzonderingsbepalingen bestaan. Daarnaast stelde het Secretariaat Generaal een "embargosysteem" voor, om toegang tot documenten te vertragen. "Zo wordt inmenging in het besluitvormingsproces voorkomen en worden voortijdige publicaties voorkomen die aanleiding kunnen geven tot misverstanden of de belangen van de instituties in gevaar kunnen brengen," viel in de uitgelekte voorstellen te lezen. De voorstellen zouden ertoe leiden dat veel documenten pas beschikbaar komen nadat besluitvorming plaats heeft gevonden. Daarnaast vallen documenten, die geen betrekking hebben op nieuw beleid of wetgeving, maar de uitvoering van beleid tot onderwerp hebben, automatisch buiten het openbaarheidsregiem. In het geval van de Europese Raad van Justitie en Binnenlandse Zaken (een notoire afwijzer van inzageverzoeken) bestaat de helft van alle documenten uit werkdocumenten of uitvoeringsregelingen. Nadat er een stormpje van protest was ontstaan, bleef het enige tijd stil in Brussel. In december 1999 lekte er wederom een ontwerp-regeling uit. Alle omstreden passages stonden er nog netjes in; bovendien bleken de ambtenaren er nog een paar bij verzonnen te hebben. Wie uiteindelijk een document op tafel weet te krijgen is het verboden om deze te "reproduceren". Ook stond er het voorstel om dit openbaarheidsregiem door alle lidstaten nationaal in te laten voeren. Dat zou betekenen dat de openbaarheidswetten in meer "liberale" landen het afleggen tegen de Europese regeling.

In januari 2000 presenteerde de Europese Commissie officieel haar openbaarheidsvoorstel. De omstreden passages stonden er nog steeds in, sommigen ietsje afgezwakt of vager geformuleerd, maar de kern bleef onveranderd: inwoners van de Europese Unie mogen documenten inzien, tenzij het de Europese instellingen slecht uitkomt. Het vrijgeven van informatie mag geen schade toebrengen aan het algemeen belang, de interne en externe veiligheid, de internationale betrekkingen, de relaties tussen de EU-lidstaten, financiële, economische en monetaire belangen, de stabiliteit van de Europese rechtsorde, de beraadslagingen, het effectief functioneren van de Europese instellingen en ga-zo-maar-door. Stuk voor stuk elastieken bepalingen, die ambtenaren de armslag verlenen om documenten onder de pet te houden als openbaarmaking hen niet uitkomt.
In puur Orwelliaanse bewoordingen verklaarde de voorzitter van de Europese Commissie, Romano Prodi, dat de regeling een "behoorlijke verruiming" betekende van de mogelijkheden inzage te krijgen in documenten. "We zijn in feite al open instituties. Nu leggen we dat ook wettelijk voor onze burgers vast," aldus Prodi. Een inperking presenteren als verruiming: de Brusselse spin doctors draaien er de hand niet voor om.

Nu is het nog niet zeker dat het openbaarheidsvoorstel in deze vorm de eindstreep haalt. Het Europees Parlement en de lidstaten moeten het voorstel, in samenspraak met de Europese Commissie, definitief vaststellen en goedkeuren. Er valt de nodige oppositie te verwachten. Europarlementariërs van verschillende politieke stromingen hebben al op hoge toon het "onacceptabel" uitgesproken. Hoe sterk de knieën zullen zijn op het beslissende moment moet natuurlijk afgewacht worden. Ook uit de lidstaten is oppositie te verwachten. De Scandinavische landen, met een lange openbaarheidstraditie, zullen met het huidige voorstel niet kunnen leven, is de verwachting. De uitkomst is echter ongewis. Het beste zou zijn als het voorstel in zijn geheel van tafel ging en er een nieuw voorstel komt dat volstrekt andere uitgangspunten hanteert. Nu is het risico reëel, dat na oneindig gemarchandeer over de tekst van het huidige voorstel, er een rommelig compromis uitrolt dat nog steeds een restrictieve inslag heeft. Vervolgens zal een strijd losbarsten voor het Europees Hof van Justitie. Journalisten en wetenschappers hebben op deze manier bereikt dat de openbaarheidsregeling uit 1993 stukje bij beetje werd opgerekt. Maar dan zijn we al weer jaren verder.

geen pottekijkers
De Europese Unie, die een steeds groter stempel drukt op het nationale beleid van de lidstaten, en daarbij steeds meer bevoegdheden krijgt op het terrein van politie en justitie, wenst geen pottekijkers in de machinekamer. Openbaarheid van bestuur wordt als hinderlijke bemoeienis gezien. De Europese democratische structuren rammelen aan alle kanten en niets duidt er op dat daar wezenlijke verandering in komt. De Europese ambtenaren en politici beroepen zich steevast op het moeizame proces van onderhandelen dat plaatsvindt en de noodzaak compromissen te zoeken. Dit proces zou gevaar lopen "indien de delegaties voortdurend rekening moeten houden met het feit dat hun standpunten op ieder moment openbaar kunnen worden," zoals de Europese Raad argumenteert. Ja, de burger mocht zich er eens mee gaan bemoeien. Die afscherming vindt vooral plaats om burgers en nationale parlementen buitenspel te zetten. Niemand weet wat er tijdens de onderhandelingen gebeurt. Ministers voorkomen zo dat bekend wordt wie gezichtsverlies heeft geleden, of dat er stomme fouten zijn gemaakt, of dat standpunten zijn afgeruild voor concessies op andere terreinen, of dat binnenskamers domweg een ander standpunt wordt ingenomen dan buitenskamers. Brussel blijkt immers vaak een mooie omweg om beleid toch ingevoerd te krijgen, dat via de nationale weg politiek onhaalbaar zou zijn geweest. Zie de geschiedenis van Schengen.

Wat voorbeeldjes uit de praktijk maken duidelijk hoe ruim de afwijzingscriteria zijn. Een verzoek tot inzage in een document van de Duitse delegatie over gemeenschappelijke normen inzake asielprocedures werd afgewezen met de formulering: "Het document bevat het gedetailleerde standpunt van deze delegatie ten aanzien van een aantal controversiële kwesties. Vrijgave ervan zou de lopende besprekingen in de Raad nadelig kunnen beïnvloeden. Na afweging van uw belang om toegang te krijgen tot dit document, tegen het algemene belang van de doeltreffendheid van 's Raads besprekingen, dat geheimhouding ervan voorschrijft, hebben we geoordeeld dat het laatstgenoemde bezwaar zwaarder weegt." We mogen dus niet weten hoe de Duitse delegatie aankijkt tegen een regeling die grote consequenties kan hebben voor het Europese asielbeleid. Angst voor kritiek op het standpunt? Wijkt het standpunt af van het officiële Duitse standpunt? Worden motieven openbaar die de Duitse en andere delegaties liever stil houden? Een ander voorbeeld: een document met een analyse over de juridische samenwerking met Bulgarije, Letland en Litouwen. "Het document bevat een kritische analyse van het rechtsstelsel van de kandidaat-lidstaten. Vrijgave van dit document zou de betrekkingen met sommige van deze landen kunnen schaden." Of misschien komt het de EU wel niet goed uit als bekend wordt hoe de kwaliteit van deze rechtsstelsels is. De EU werkt met dit soort landen steeds nauwer op het gebied van politie en justitie, en het kan dan pijnlijk zijn als bijvoorbeeld blijkt dat het in die landen een corrupte bende is, om maar eens wat te noemen. Of dat regelmatig de bekentenissen uit verdachten worden geranseld.

Openbaarheid van bestuur, het moet nog maar eens gezegd worden, is een essentiële voorwaarde om bestuurders en politici te kunnen controleren. Dat zal vaak voor hen heel lastig zijn en dat is nu precies de bedoeling. Dat geldt des te meer als het gaat om de Europese Unie, een democratisch gedrocht dat desondanks een steeds grotere politieke invloed krijgt. Corruptie, fraude, vriendjespolitiek of kiezersbedrog tieren welig in een ongecontroleerde, afgesloten bestuurscultuur, zo leerde Europa de afgelopen jaren. Tot die bestuurscultuur dringen alleen nog machtige lobbyorganisaties door, die de Brusselse deur plat lopen en op die manier de relevante informatie weten te ontfutselen die van belang is om de Europese besluitvorming te be