Verdrag van Genève onder vuur

Haalt het Verdrag van Genève de volgende eeuw? Als het aan de Europese Unie ligt niet. In een discussienota wordt voorgesteld het verdrag in de ijskast te zetten. Dat komt echter niet als een verrassing. Aan de fundamenten van het verdrag wordt al veel langer geknaagd.

door Jelle van Buuren

Een uitgelekt 'strategy-paper' over de toekomst van het Europese asielbeleid leidde pas geleden tot veel commotie. In de nota, geschreven door Oostenrijk, dat momenteel voorzitter is van de Europese Unie, wordt ondermeer voorgesteld om het Verdrag van Genève, waarin het recht op asiel is vastgelegd, in bepaalde gevallen niet langer toe te passen. De sterk veranderde geo-politieke situatie wordt daarbij als hoofdargument aangevoerd. Het Verdrag van Genève, dat in 1951 tot stand kwam, ging uit van de vervolging van individuen door een dictatoriaal regiem. Daarmee werd in eerste instantie vooral gedoeld op de communistische landen. In die zin was het Verdrag ook een product van de Koude Oorlog. Tegenwoordig overheerst een ander soort van conflict, dat ook een ander soort vluchtelingen produceert, stelt de discussienota. Nu zijn het burgeroorlogen, afscheidingsoorlogen, etnisch geweld of geweld van rivaliserende machtsgroepen in versplinterde staten die mensen doet vluchten. Het Verdrag van Genève is daarvoor noch bedoeld, noch geschikt, dus moet dat verdrag ook niet langer de basis zijn voor de beoordeling van dergelijke asielverzoeken. Het Verdrag van Genève zou weliswaar uitgebreid kunnen worden met nieuwe criteria voor 'modern' vluchtelingenschap, maar daar is Oostenrijk geen voorstander van. Het voorziet (overigens zonder daar duidelijke argumenten voor aan te voeren) onoplosbare problemen bij de beoordeling van dergelijke verzoeken. Daarom wordt gepleit voor de invoering van een nieuwe, Europese asielwet. In die wet kunnen voor 'traditionele' vluchtelingen de criteria en procedures van het Verdrag van Genève gehandhaafd blijven. Voor diegenen die vluchten voor etnisch geweld en burgeroorlog moet een andere oplossing komen. "Het verkrijgen van bescherming moet daarbij niet langer gezien worden als een individueel recht, maar als een politiek aanbod van de kant van het gastland (...) Het asielbedrijf kan dan getransformeerd worden van een verspillende machine waarmee nauwelijks resultaten worden geboekt, tot een instrument voor snelle, tijdelijke hulp in het raamwerk van de politieke mogelijkheden (...) De asielsector zou minder gebaseerd moeten worden op rechtsstatelijke procedures en afdwingbare individuele rechten en meer op politieke benaderingen."

Frontale aanval
Dat is inderdaad een frontale aanval op het Verdrag van Genève. Maar het is noch nieuw, noch verrassend. Al jarenlang knagen de Europese Lidstaten aan de fundamenten van het Verdrag van Genève. De invoering van het concept van 'veilige landen' en 'veilige derde landen' door de Europese Justitieministers in 1993 was de eerste stap. Asielverzoeken van mensen die uit een 'veilige land' komen worden in een versnelde procedure als 'kennelijk ongegrond' afgedaan. Asielzoekers die tijdens hun vlucht door een 'veilig derde land' gereisd zijn worden ook afgewezen: ze moeten daar maar asiel aanvragen. Daarmee zeilden de Lidstaten langs het juridische randje. Asielverzoeken werden nog wel in behandeling genomen - dat schrijft Genève voor - maar niet langer individueel en inhoudelijk beoordeeld. Door alle landen van Midden- en Oost-Europa tot 'veilig land' te bombarderen, konden de Europese landen vervolgens alle asielverzoeken van mensen die via deze route naar het Westen vluchtten, afschuiven op het bordje van hun Oosterburen. In 1995 werd het Verdrag van Genève verder ontmanteld. De Europese Lidstaten namen een resolutie aan, waarin zij vastlegden wat een 'vluchteling' is. In deze definitie worden slachtoffers van 'niet-statelijk geweld' - de 'moderne' vluchteling dus - niet langer als vluchteling aangemerkt. En dat stond diametraal tegenover de opvattingen van de UNHCR. Omdat de resolutie niet juridisch verbindend was, bleef lange tijd onduidelijk wat de gevolgen ervan zouden zijn. Landen als Duitsland en Frankrijk hebben de resolutie ingevoerd. Nederland heeft het geprobeerd, maar werd nog geen twee weken geleden door de Rechtseenheidskamer teruggefloten. De REK bepaalde dat ook in landen waar overheidsgezag ontbreekt sprake kan zijn van vervolging, waardoor asielzoekers uit zulke landen - Somalië, Afghanistan - in aanmerking kunnen komen voor een vluchtelingenstatus met alle daarbij horende rechten. Bij de onderhandelingen over het Verdrag van Amsterdam, vorig jaar juni, werd opnieuw aan de fundamenten van Genève geknaagd. Spanje oefende sterke druk uit om in de asielparagraaf vast te leggen dat het Verdrag van Genève niet van toepassing is op Europese burgers die in een lidstaat van de Europese Unie asiel aanvragen. Door sterke oppositie van vooral de UNHCR werd dit voorstel uiteindelijk in afgezwakte vorm aangenomen. De UNHCR zag de bui al hangen: als de Europese Unie zou besluiten het Verdrag van Genève niet langer toe te passen in bepaalde gevallen, kon dat andere landen en regio's weleens op ideeën brengen. Een actueel voorbeeld stamt uit begin van dit jaar. Uit een - wederom - uitgelekt Europees document bleek dat de Europese Unie de mogelijkheden onderzocht om al in een vroeg stadium de komst van (onder andere) Koerdische asielzoekers naar Europa te voorkomen. Uit een vertrouwelijk verslag van besprekingen tussen Europese en Turkse topambtenaren werd duidelijk dat de Europese Unie Turkije financiële en technische hulp aanbood bij het oprichten van detentiecentra voor asielzoekers en het versterken van de grensbewaking. Koerdische asielzoekers uit Noord-Irak en Turkije, maar ook Iraniërs, Irakezen of Afghanen die via Turkije naar Europa proberen te vluchten zouden al in Turkije moeten worden opgevangen en daar asiel aanvragen. Dat de Turkse asielpraktijk uiterst belabberd is volgens rapporten van zowel Amnesty International als de UNHCR, deerde de Europese onderhandelaars niet. De expliciete uitspraak van de Turkse ambtenaren, dat ze op geen enkele manier bemoeienis van de UNHCR wenste bij de detentiecentra, vormde voor de Europese Unie ook geen beletsel om de plannen te omarmen. Een laatste voorbeeld is dichtbij huis. De Nederlandse regering heeft een wetsvoorstel ingediend om asielzoekers zonder geldige documenten in een versnelde procedure, zonder inhoudelijke beoordeling van hun verzoek, af te kunnen wijzen.

Schokreacties
Ondanks de vele openbare, rituele bezweringen dat men het Verdrag van Genève in haar hart koestert, wijst de praktijk van de Europese landen anders uit. Men wil het liefst van het Verdrag af en de individuele, juridisch afdwingbare rechten die asielzoekers er aan ontlenen inwisselen voor een flexibele, politieke omgang met de asielproblematiek. Dat dit nu zwart op wit in een officieel beleidsdocument valt te lezen, verklaart waarschijnlijk de schokreacties. Maar dat het Verdrag van Genève al lange tijd in een terminale fase verkeert, kan onmogelijk als een verassing komen. De Oostenrijkse discussienota komt op een belangrijk moment. Het Europese asielbeleid is tot nu toe een ad hoc beleid geweest, waar nationale belangen de toon zetten en de Lidstaten zich achter elkaar verschuilen. Het heeft tot een ondoorzichtige en oncontroleerbare neerwaartse spiraal geleidt, waarin de Lidstaten elkaar beconcurreren om de status van minst aantrekkelijke asielland. Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam verandert dat. Op termijn worden besluiten over asiel en migratie met meerderheid van stemmen genomen en zijn ze voor de Lidstaten juridisch verbindend. De vrijblijvendheid en het opportunisme, die nu nog vaak in hoge mate aan het Europese beleid kleven, zijn er dan vanaf. Voor die periode, waarin spijkers met koppen zullen worden geslagen, is de nota geschreven. Enige ambitie kan Oostenrijk daarbij niet ontzegd worden. Er wordt niets minder dan een allesomvattend migratiemodel voor de komende eeuw op tafel gelegd. De nota pleit voor een wereldwijde strategie. De migratiedruk zal alleen maar toenemen, gezien de deplorabele stand van zaken in grote delen van de wereld. "De mogelijkheden om de economische oorzaken van migratie te elimineren zijn gelimiteerd. Dat geldt ook voor demografische en milieufactoren, evenals voor een duurzame verandering in de mensenrechtensituatie. Politieke samenwerking tussen gastlanden, transitlanden en herkomstlanden is het enige beloftevolle pad." Economische samenwerking en ontwikkelingshulp moet afhankelijk worden gemaakt van de bereidheid van landen om te voldoen aan de migratiedoelen van de Europese Unie. In de nota wordt een model van 'concentrische cirkels' geschetst. De eerste cirkel bestaat uit de Europese Unie, waar de Schengen-standaard geldt. De tweede cirkel bestaat uit de aspirant-lidstaten in Midden- en Oost-Europa en de landen aan de Middellandse Zee. In ruil voor het lidmaatschap van de Europese Unie moeten deze landen de Schengen-standaard op het gebied van grenscontrole, visumpolitiek, asielprocedures en verwijderingsbeleid overnemen. Een derde cirkel wordt gevormd door Turkije, Noord-Afrika en de landen van het CIS. Zij moeten zich primair concentreren op grenscontroles, transitcontroles en de bestrijding van mensensmokkel. In ruil daarvoor biedt de Europese Unie hen intensievere economische samenwerking aan. De vierde cirkel tenslotte, bestaat uit het Midden-Oosten, China en Afrika. Daar wordt ontwikkelingshulp als breekijzer ingezet. Als absoluut speerpunt voor de komende vijf jaar wordt de bestrijding van illegale migratie en mensensmokkel genoemd. Daaronder valt ondermeer een snelle afhandeling van asielprocedures, een betere grenscontrole, een effectief verwijderingsbeleid, een wereldwijd systeem voor vingerafdrukken van mensensmokkelaars, illegalen en afgewezen asielzoekers, een harde aanpak van werkgevers die illegalen in dienst hebben en een intensiever binnenlands vreemdelingentoezicht. Gepleit wordt voor een 'zero tolerance' beleid tegen illegalen en een 'all-out attack' door heel Europa tegen mensensmokkelaars.

Openbaarheid
Een voorstel wat dus wel enige discussie verdient, om het voorzichtig te formuleren. Over zowel de vooronderstellingen, de analyse als de gepresenteerde oplossingen valt het nodige te zeggen. Maar dat is nu precies het grote probleem met het Europese asielbeleid. Het is een beleid dat zich tot nu toe volledig in het verborgene afspeelt. Vaak letterlijk: de geheimhouding is absurd en er bestaat geen Europese WOB die het mogelijk maakt inzicht te krijgen in wat er zich in beleidskringen afspeelt. Het is ook een vrijwel oncontroleerbaar beleid, dat zich exclusief afspeelt tussen de regeringen. Noch het Europees Parlement, noch een nationaal parlement, noch een nationale rechter, noch een Europese rechter kan het beleid bediscussiëren, beïnvloeden en controleren. Laat staan de publieke opinie. En daar verandert de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam niet veel aan. Een vergaand voorstel als het huidige, met wereldwijde gevolgen voor migranten en asielzoekers, en vergaande gevolgen voor zowel herkomstlanden als ontvangende landen, is geen zaak voor ambtelijke achterkamers en onduidelijke, vaak informele beleidscircuits. De komende jaren zullen cruciaal zijn voor de richting en ontwikkeling van het Europese asiel- en migratiebeleid, zoveel maakt het strategie-stuk wel duidelijk. Dankzij het uitlekken van het Oostenrijkse document is er nu enig inzicht in de ideeën die er leven in de Europese beleidskringen. Wat nog moet komen is een openbaar publiek en politiek debat. Asiel- en migratiebeleid raken immers rechtstreeks aan mensenrechten. Dan staat er per definitie veel op het spel.

(dit artikel is eerder gepubliceerd in 'Contrast' van 10 september 1998)

Dit artikel is verschenen in Kleintje Muurkrant nr 325, 25 september 1998