hink-stap-sprong van banenpool, via melkert, naar de WIW

"Werk, werk en nog eens werk" is het credo van het Paarse kabinet, en dat hebben we geweten. De ene na de andere werkgelegenheidsimpuls en korting worden over ons heen gestort.
Voor ondernemers en stichtingen & verenigingen dienen zich nieuwe kluwen van mogelijkheden en regelgeving aan. En dat betekent werk, werk en nog eens werk voor de administratie- en accountantskantoren.

De aanloop
Vanaf het begin van de jaren negentig voert de overheid een frontale aanval uit op de werkloosheid en de (vroeger geheten) sociale zekerheid. Na de wijzigingen in de WAO, de Ziektewet en de Algemene Bijstandswet komen er nu nieuwe maatregelen om langdurig werklozen, uitkeringsgerechtigden en werkloze jongeren op de arbeidsmarkt te krijgen. Of met de woorden van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SoZaWe): "Op verschillende fronten tegelijk is een offensief ingezet." (uit een persbericht van SoZaWe van mei 1996)
Van rechts komen de kortingen op de uitkeringen. In de Nieuwe Algemene Bijstandswet (NABW) is sinds 1 januari 1996 duidelijk de nadruk komen te liggen op het activeren van uitkeringsgerechtigden en het bevorderen van de uitstroom naar werk. Concreet betekende dit onder andere dat de uitkeringen naar 70% gingen van het niveau daarvoor, de oude 30% kan middels "toeslagen" uitgekeerd worden. Tegelijkertijd zullen er met het nieuwe WAO-regime de komende jaren veel gedeeltelijk arbeidsgeschikten afhankelijk worden van de NABW. Met de NABW is er een forse uitbreiding van de arbeidsverplichting, waardoor het Ministerie van SoZaWe verwacht dat er de komende jaren nog eens 100.000 uitkeringsgerechtigden bij zullen komen, onder wie veel vrouwen met kinderen ouder dan vijf jaar. De NABW betekent voor de oude en nieuwe uitkeringsgerechtigden een achteruitgang van inkomen. Van links komt het aanbod van werk, of dan tenminste een stap in de richting van werk. Onder het mom van werkgelegenheidsimpulsen heeft dit kabinet de Arbeidstijdenwet aangepast (flexibilisering) en maatregelen genomen ter verbetering van de werking van de arbeidsmarkt (vereenvoudiging van de ontslagprocedures). Als klap op de vuurpijl mogen werkgevers nu ook onder bepaalde voorwaarden "afwijken" van de Wet op het minimumloon. Daarnaast zijn er de meer constructieve maatregelen ten behoeve van de werkgelegenheidsimpulsen: de Banenpool-regeling, de Jeugdwerkgarantiewet (JWG), de Tijdelijke subsidieregeling bevordering uitstroom banenpools en JWG, de Subsidieregeling experimenten activering uitkeringsgelden (Melkert-2), de Regeling verzoek tot aanwijzing als experimenteergemeente, de Regeling extra werkgelegenheid voor langdurig werklozen (Melkert-1) en de Wet vermindering afdracht loonbelasting. Tenslotte zijn er nog de Wet sociale werkvoorziening en de Regeling experiment marktverruiming in de schoonmaakbranche. Al deze regelingen bieden de mogelijkheid voor hen die wel (betaald) willen en kunnen werken, en toch werkloos zijn, om hun kans op een "reguliere" baan te vergroten.

De hink-stap
Vanaf 1 januari 1998 is de Wet Inschakeling Werkzoekenden (WIW) in werking getreden om de banenpool-regeling, de JWG en de Tijdelijke subsidieregeling te vervangen. Op termijn, mogelijk al binnen twee jaar, kunnen ook de Subsidieregeling experimenten (Melkert-2) en de Regeling experimenteergemeente onder de WIW gaan vallen. Maar de WIW is niet alleen een nieuwe naam voor een stel oude regelingen. Want behalve dat een aantal bestaande regelingen onder een wet worden gebracht komen er ook andere instrumenten en (financiele) middelen in handen van de uitvoeringsinstanties van de WIW, zoals het ABW-incentive(= positieve prikkels-)beleid, de kinderopvangregeling 1996 en een deel van de begroting van de Arbeidsvoorzienings-organisatie. De meest wezenlijke veranderingen met de WIW zijn de bundeling van middelen en verantwoordelijkheden en de expliciete doelstelling van uitstroom naar de reguliere arbeidsmarkt.

Opvallend is ook dat de WIW al sterk voortborduurt op twee experimentele regelingen, welke nog niet officieel geëvalueerd zijn. Het gaat om de Melkert-2 regeling en de Regeling Experimenteergemeente (artikel 144 van de Algemene Bijstandswet). Beide regelingen worden nu ook al genoemd om, afhankelijk van de evaluatie-uitkomsten, opgenomen te worden in de WIW. De twee "nieuwe instrumenten" in de WIW zijn de sociale activering & scholing en de werkervaringsplaats. De sociale activering is bedoeld voor personen die om allerlei redenen niet in staat zijn, of niet in aanmerking komen voor een reguliere arbeidsplaats en/of een gesubsidieerde arbeidsplaats. In overleg met zorg- en/of hulpverleningsinstanties zal er een weg gezocht worden om de betreffende personen te activeren, zo mogelijk in de richting van werk. Deze sociale activering lijkt veel op de experimenten in het kader van artikel 144 van de Algemene Bijstandswet. In deze experimenten worden personen die in een sociaal isolement zitten, gestimuleerd om met behoud van uitkering vrijwilligerswerk, buurtwerk of andere bezigheden te ontwikkelen. De werkervaringsplaats is misschien wel de meest directe opstap naar reguliere arbeid. De uitvoeringsinstantie werkt nauw samen met Arbeidsvoorziening of een commerciële arbeidsbemiddelingsorganisatie om een tijdelijke werkervaringsplaats te vinden. De uitkeringsgerechtigde zal rechtstreeks in dienst komen bij de werkgever, en de uitvoeringsinstantie kan zelf de hoogte van de loonkostensubsidie (voor de werkgever) bepalen. De werkervaringsplaats lijkt erg op de Melkert-2 regeling.

De sprong
Op 1 januari jongstleden zijn de JWG- en banenpoolwerknemers WIW-werknemers worden. Voor de "oude" JWG-ers en banenpoolers zal er een overgangsregeling gelden. In het algemeen zullen de rechten en plichten van de oude regelingen meegenomen worden naar de WIW. Alleen bij de JWG-ers wordt de arbeidsovereenkomst korter: jongeren onder de 21 jaar krijgen een overeenkomst tot hun 23e en jongeren ouder dan 23 jaar krijgen een arbeidsovereenkomst van maximaal twee jaar.
In de WIW blijft het uitgangspunt van de JWG - de zogenoemde sluitende aanpak van de jeugdwerkloosheid - gehandhaafd. Verschil met de JWG is dat in de WIW de uitvoeringsinstantie en arbeidsvoorziening vanaf het begin gezamenlijk de verantwoordelijkheid hebben om jongeren te begeleiden naar scholing of werk. Met de WIW zullen bovendien alle werkloze jongeren onder de 23 jaar tot de doelgroep behoren. Met name de toekomst van de banenpooler en de langdurig werkloze zal veranderen. In een SZW info in 1995 werd het perspectief van de banenpool nog alsvolgt omschreven: "Omdat de banenpool het sluitstuk is van arbeidsbevorderende maatregelen, is hier meestal geen sprake van een snelle doorstroming." Op straat stond de banenpool bekend als een gedoog-zone voor uitkeringsgerechtigden en in de wandelgangen van de uitkerings- en uitvoeringsinstanties werd er gesproken over een eindstation. Als de adem van de Sociale Dienst en de kortingen te dichtbij kwamen was de banenpool een aantrekkelijke vluchthaven voor de uitkeringsgerechtigde (minimumloon in plaats van bijstand). Ook de overheid was hier niet ontevreden mee: de uitstroom-cijfers bij de uitvoeringsinstanties werden opgekalefaterd en de gesubsidieerde arbeidswerknemers tellen niet meer mee voor de statistieken van het werklozenleger. Tegelijkertijd was de banenpoolplek voor sommige uitkeringsgerechtigden daadwerkelijk een begin van hun arbeids-carriere. In 1996 werd de eerste hand gelegd aan een vervanging van onder andere de Banenpoolregeling en de JWG. In een persbericht van het Ministerie van SoZaWe werd de doelstelling van de WIW, en daarmee van de banenpool, al in november 1996 anders omschreven: "Maatwerk gericht op doorstroming staat hierbij voorop. Indien hierop geen (direct) uitzicht bestaat is een permanente dienstbetrekking bij de gemeente mogelijk. (..) Afhankelijk van de individuele situatie van een langdurig werkloze of een werkloze jongere kunnen gemeenten straks een mix van maatregelen toepassen." Met de WIW zijn alle oude regelingen instrumenten geworden om uitkeringsgerechtigden op een reguliere arbeidsplaats te krijgen. Alleen als na alle pogingen, trajecten en begeleiding blijkt dat er voor de uitkeringsgerechtigde geen uitzicht is op een reguliere arbeidsplaats, kan de uitkeringsgerechtigde een vaste WIW-dienstbetrekking krijgen: "voor sommige personen uit de doelgroep is de dienstbetrekking de enige mogelijkheid om maatschappelijk relevante arbeid te verrichten. (...) Voor deze groep is de dienstbetrekking in de praktijk een vangnet." (uit de SZW info over de WIW, van juli 1997)

De vlucht
De WIW-dienstbetrekking vanaf 1 januari 1998 verschilt duidelijk van (met name) de banenpoolplekken. De WIW bouwt voort op de ervaringen met de zogenaamde Melkert-2 regeling. Mocht de banenpool nog alleen gerealiseerd worden in de collectieve en non-profit sector, de WIW richt zich ook op de markt-sector. Er zijn hoge verwachtingen van het Midden- en Klein Bedrijf, voor wat betreft de interesse voor een WIW-dienstbetrekking. Om concurrentievervalsing en verdringing te voorkomen zal er een differentiatie van de inleenvergoeding komen. Hierbij zal rekening gehouden worden met de kwaliteit van de WIW-werknemer, de functie en de inlener/werkgever. Maatwerk A'dam bijvoorbeeld heeft aangekondigd dat de inleenvergoedingen voor huidige werknemers waarschijnlijk zo'n 600 gulden zal stijgen (voor 1998). Voor de nieuwe dienstbetrekkingen zullen er zeker ook hogere (en lagere) inleenvergoedingen gevraagd worden. Met de banenpool konden nog allerlei zinvolle en kleurrijke stichtingen en verenigingen hun vrijwilligers en schaarse personeel versterken. Met de WIW wordt hier een streep doorgehaald. Vanaf 1 januari mogen WIW-dienstbetrekkingen alleen gerealiseerd worden in ondernemingen, in de zin van de Wet op de Ondernemingsraden. Tegelijkertijd dient er tenminste één betaalde werknemer in dienst van de onderneming te zijn. Het maximum aantal WIW-ers is voorlopig gesteld op 10% van het totale aantal werknemers; dit percentage is voornamelijk van toepassing bij de middelgrote en grote bedrijven. Mogelijk wordt dit percentage nog gedifferentieerd voor verschillende sectoren. De grootste hersenkraker van de banenpoolregeling is niet meer terug te vinden in de WIW: de additionaliteit. Zelfs de uitvoeringsinstanties hadden de grootste moeite om uit te leggen wat additionele werkplekken waren. Op papier mochten de banenpoolers slechts functies innemen die iets toevoegden aan de huidige organisatie, functies die nog niet bestonden en niet wezenlijk waren voor de organisatie. Concurrentievervalsing en verdringing waren zo onmogelijk, evenzo werd de stap naar de reguliere arbeidsmarkt geblokkeerd. Nu de WIW-ers ook volwaardige arbeidsplaatsen mogen gaan bezetten, ligt er tenminste de mogelijkheid van interessant en leerzaam werk. De uitvoeringsinstanties zullen voor deze arbeidsplaatsen ook "passende" inleenvergoedingen vragen. Was de arbeidsovereenkomst in de banenpool nog voor onbepaalde termijn, in de WIW zal er in eerste instantie een contract van een jaar (maximaal twee) aangeboden worden. Zat de banenpooler nog vast aan het wettelijk minmumloon, voor de WIW-er is er een groei mogelijk tot 120% van het minimumloon. Voor de huidige banenpoolers, en straks WIW-ers, zal een projectgroep van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten de stijgingspercentages bepalen. Er mag niet teveel verwacht worden van de differentiatie in lonen, omdat de overheid de eerste vier jaar slechts voor 110% de financiering verstrekt aan de uitvoeringsinstanties.

De val
De naam van de nieuwe wet is op zich al veelzeggend en past geheel in de trend van de laatste jaren. De verdienste van de WIW is dat er een directe relatie gezocht wordt tussen de middelen en het doel. De wet staat vol met maatregelen en instrumenten om uitkeringsgerechtigden, langdurig werklozen en werkloze jongeren op een reguliere arbeidsplek te krijgen. Maar het blijft serieus de vraag of tijdelijke loonkostensubsidies en gesubsidieerde arbeidsplekken ook echte arbeidsplaatsen opleveren. Want lagere loonkosten betekent in de markt in eerste instantie alleen meer winst. En dat hogere winsten ook meer werkgelegenheid opleveren is een sprookje. Zeker is dat de uitkeringsgerechtigden - onder druk van een verdere korting op hun inkomen - via scholing, werkervaringsplaatsen en gesubsidieerde dienstbetrekkingen richting arbeidsmarkt geduwd zullen worden. Daarmee is de overheid aan de randen van de arbeidsmarkt een beetje aan het duwen & trekken, en heeft ze geen wezenlijke invloed. Wil het Paarse kabinet werkelijk mensen aan het werk helpen, dan zal ze ook haar rol moeten nemen op diezelfde arbeidsmarkt. Bijvoorbeeld door een 32-urige werkweek af te dwingen en een herwaardering van (maatschappelijke) arbeid vast te leggen.

Dit artikel is verschenen in Kleintje Muurkrant nr 321, 22 mei 1998