MAI-DAY! MAI-DAY!

de slag om de buitenlandse investeringen

Over één ding zijn de voor- en tegenstanders van het Multilateral Agreement on Investment (MAI) het eens: dit is niet zomaar een verdrag. "Hiermee schrijven we de grondwet van de wereldeconomie", verwoordde de directeur-generaal van de Wereld Handelsorganisatie, Renato Ruggerio, de ambities van de OESO-landen. Sinds 1995 onderhandelen de 29 rijkste industrielanden over het verdrag, dat in april afgesloten moet worden. Mooie grondwet is dat, vinden milieu- en ontwikkelingsorganisaties. Een grondwet die alleen aan multinationals rechten geeft, en waar geen plaats is voor arbeids- en milieunormen. Zij zien het MAI dan ook als een uitholling van regeringsmacht ten gunste van het multinationale bedrijfsleven.

Het controversiële MAI-verdrag richt zich op buitenlandse investeringen. De omvang van buitenlandse investeringen is de afgelopen jaren explosief gestegen. In 1996 werd voor meer dan 350 miljard dollar geïnvesteerd. Het leeuwendeel van die investeringen wordt gedaan door multinationals uit Europa en de Verenigde Staten. Ze investeren volop in elkaars economien, maar richten zich in toenemende mate ook op ontwikkelingslanden. Vooral de opkomende economieën in Azië en Latijns-Amerika worden gezien als lucratieve markten, waar grote winsten in het verschiet liggen. Maar het bedrijfsleven vindt dat er nog teveel obstakels zijn. Daar moet het MAI verandering in brengen. Volgens Michael Toen, secretaris Internationale Zaken van de werkgeversorganisaties VNO-NCW, moet het MAI buitenlandse markten toegankelijker maken voor het westerse bedrijfsleven: "De essentie van het verdrag is voor ons de out-reach naar ontwikkelingslanden. Daar lopen we nogal eens op tegen toegangsbeperkingen, of worden er allerlei eisen gesteld aan investeerders. Het vestigingsklimaat is niet echt liberaal."
Onder het MAI wordt het landen daarom verboden om buitenlandse investeerders anders te behandelen dan binnenlandse bedrijven. Landen mogen economische sectoren niet langer afschermen tegen buitenlandse deelname of overname. Het is wel mogelijk daar een tijdelijke uitzondering voor te vragen, maar op termijn moeten die allemaal verdwijnen. Ook wordt het verboden om eisen te stellen aan buitenlandse investeerders. "We willen dat onze bedrijven in het buitenland kunnen investeren, zonder verplicht te zijn om een lokale partner te nemen, een bepaald percentage te exporteren, lokale produkten te gebruiken of te voldoen aan een dozijn andere restricties", vatte Carla Hills, de onderhandelaar van de Verenigde Staten, het kort samen in de Washington Post.

"Ik zie dit als een poging van de rijke landen om hun positie in de wereldeconomie veilig te stellen", zegt Theo Ruyter, beleidsmedewerker bij Both Ends, een dienstverlenend bureau voor milieu- en ontwikkelingsorganisaties in ontwikkelingslanden. "Multinationals zijn naarstig op zoek naar nieuwe markten, omdat de markten hier verzadigd zijn. Gelijke behandeling klinkt natuurlijk prachtig, maar in een situatie van grote ongelijkheid werkt dat per definitie uit in het voordeel van de sterkste partijen." Hij wijst erop dat westerse landen de ruimte hebben gehad om een sterke en evenwichtige economie op te bouwen, juist doordat regeringen actief bepaalde sectoren beschermden en stimuleerden. Ook de veel geroemde Aziatische tijgers hebben hun succes te danken aan dit model. "Ik vind dat andere landen ook de kans moeten hebben een eigen industrie op poten te zetten. Nu dreigt de situatie waarin hun eigen industrie geen kans meer maakt omdat men open en bloot in de wereldmarkt staat."
Bij het Ministerie van Economische Zaken wordt met klem ontkend dat het MAI een achterbakse poging is om de prille economieën van ontwikkelingslanden in de uitverkoop te doen. Landen hóeven immers niet toe te treden tot het MAI, redeneert beleidsmedewerker Stefan Terwindt. Bovendien mogen landen uitzonderingen op het principe van gelijke behandeling vragen. Als een land wil meedoen, maar een bepaalde sector liever voorlopig afschermt tegen buitenlandse investeerders, is dat volgens hem mogelijk. "Daar wordt echt niet vreselijk moeilijk over gedaan", zegt Terwindt. "Wij snappen ook wel dat sommige landen achter liggen en dus meer bescherming nodig hebben. Je moet het zien als een keuzelijst. Dit is echt geen dictaat van de rijke landen."
De MAI-critici vinden dat een ongeloofwaardige redenering. In theorie staat het landen vrij om toe te treden, de praktijk is anders. "In kringen van investeerders wordt het MAI nu al een stamp of approval genoemd", zegt Erik Wesselius van onderzoeksbureau Corporate Europe Observatory (CEO). "Als je niet tot het MAI toetreedt, kun je fluiten naar je centen. Ontwikkelingslanden staan voor een duivels dilemma. Ze hebben dringend buitenlands kapitaal nodig, zeker nu de ontwikkelingshulp steeds verder afneemt. De druk om tot het MAI toe te treden, zal enorm zijn."
Ook Harry de Vries van NOVIB voorziet een dergelijk effect. "Ontwikkelingslanden moeten straks toetreden tot een verdrag dat er al ligt. Het motto is dan: take it or leave it. Dan kun je niet te veel eisen stellen. Bovendien moeten de uitzonderingen in de loop van de tijd verdwijnen. Het is voor ontwikkelingslanden essentieel dat ze een eigen economische politiek kunnen voeren. Wij zijn absoluut niet tegen buitenlandse investeringen, dat is het punt ook niet. Wij vinden wel dat investeringen aan bepaalde voorwaarden moeten voldoen en dat regeringen daar dus wat over te zeggen hebben. Op dat punt schiet het MAI schromelijk te kort. Het is een buitengewoon onevenwichtig verdrag."

Het verbod om voorwaarden te stellen aan buitenlandse investeerders heeft vergaande gevolgen, denken de MAI-tegenstanders. Het wordt voor landen moeilijker om sociaal beleid en milieubeleid te voeren. Als een buitenlandse investeerder kunststoffen wil gaan produceren, mag een regering dan nog eisen dat er gebruik wordt gemaakt van gerecycelde grondstoffen? Mogen Amerikaanse steden nog langer van bedrijven eisen dat ze hun werknemers meer dan het minimumloon betalen, willen ze in aanmerking komen voor een contract? Mag de Sri-Lankese regering nog lage-renteleningen verstrekken aan lokale, startende speelgoedfabrikanten, of wordt dan een buitenlandse multinational, die een speelgoedfabriek in Sri Lanka wil opbouwen, gediscrimineerd? De tegenstanders van het MAI voorzien ook dat investeerders misbruik zullen maken van de bepalingen in het MAI die hen beschermen tegen 'onteigening'. Onteigening wordt namelijk op een hele brede manier gedefinieerd: "Elk overheidsbeleid dat (mogelijk) de inkomsten van een investeerder in gevaar kan brengen." Is er sprake van onteigening, dan moet de investeerder schadeloos worden gesteld. De brede definitie heeft tot wantrouwen geleidt. Wat zal in praktijk nu tot 'onteigening' worden gerekend en wat niet?
De critici wijzen steevast op de Ethyl-zaak, als voorportaal van wat onder het MAI te wachten staat. In april vorig jaar verbood de Canadese regering het gebruik van het benzineadditief MMT. Het goedje wordt als een gevaar voor de volksgezondheid gezien. Het Amerikaanse bedrijf Ethyl, dat een MMT-productiebedrijf in Canada heeft, klaagde daarop de Canadese regering aan op grond van een bepaling in het NAFTA, het vrijhandelsverdrag tussen de Verenigde Staten, Canada en Mexico. Daarin staat, in vrijwel dezelfde bewoordingen als het MAI, dat landen investeerders schadeloos moeten stellen als 'een beleidsmaatregel leidt tot onteigening of vergelijkbaar is met onteigening.' Ethyl is de enige producent van MMT en stelt dat het Canadese verbod gelijk staat aan onteigening van haar fabriek. Het bedrijf eist 251 miljoen dollar schadevergoeding van de Canadese regering.
Marlies Filbri van Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen (SOMO) wijst erop dat de Ethyl-zaak niet uniek is. De mijnbouwsector is bijvoorbeeld vaak in handen van een buitenlandse investeerder. "Elke milieumaatregel of sociale maatregel in die branche kan dan worden opgevat als onteigening. Het is de vraag hoeveel regels je als overheid dan nog kan stellen. Daarnaast is er sprake van een chill-effect. Met de dreiging van een mogelijke schadevergoeding in het achterhoofd, zullen regeringen bang worden om regels te stellen. Dat geldt zeker voor ontwikkelingslanden."
Daar hebben de critici een punt, erkent Stefan Terwindt van Economische Zaken. "We zijn de milieubeweging dankbaar voor deze inbreng. Aan de hand van Ethyl hebben we de onteigeningsclausule nog eens tegen het licht gehouden." Het is namelijk absoluut niet de bedoeling zegt hij, dat het MAI de beleidsvrijheid op het gebied van milieu of volksgezondheid aantast. Dat zullen de OESO-landen ook vastleggen in een voetnoot bij de onteigenings-clausule. "Het MAI verbiedt echt alleen maar doelbewuste discriminatie van buitenlandse investeerders", verzekert Terwindt.
Prachtig, vinden de critici. Alleen: de preciese uitleg van de MAI-regels zal worden bepaald door een geschillentribunaal. Tot verontwaardiging van de nationale staten krijgen bedrijven het recht om hen voor een tribunaal te slepen, als ze vinden dat MAI-bepalingen worden overtreden. Dit tribunaal