geheim Europees bestuur

De Europese regeringsleiders halen opgelucht adem. Nu er een compromis ligt over de gekke koeien ziekte, kan de Europese Unie weer verder. Waar naar toe? Dat valt niet zo makkelijk te zeggen. Want Europees beleid is voor een groot gedeelte geheim beleid.

Het leek zo mooi vier jaar geleden. De Europese regeringsleiders spraken warme woorden over de noodzaak om de Europese burger meer bij het Verenigd Europa te betrekken. Nu waren de Europese leiders daar ook wel enigszins toe gedwongen, want in de landen waar de bevolking de kans kreeg zich uit te spreken over het kersverse Verdrag van Maastricht bleek grote weerstand te bestaan. In Frankrijk haalde het Verdrag het met de hakken over de sloot, in Denemarken werd het met een nipte meerderheid weggestemd. In andere landen werden geen referenda gehouden (1), maar uit opiniepeilingen bleek niet het minste enthousiasme voor wat er in het Maastrichtse onderonsje in elkaar geknutseld was.
In oktober 1992 namen de Europese regeringsleiders daarom een plechtstatige verklaring aan over "een Gemeenschap die dicht bij haar burgers staat." (2) De Europese Unie (EU) moest 'doorzichtig' worden voor de burgers. Aan de ministers van Buitenlandse Zaken werd de eer gegund dit fraaie uitgangspunt om te zetten in een Gedragscode waarin de toegang van burgers tot Europese beleidsdocumenten werd geregeld.
De plechtige verklaring van de regeringsleiders bleek echter niet veel meer dan een fraai staaltje window-dressing. Toen de Gedragscode eenmaal op papier stond was er weinig overgebleven van de beleden openbaarheid en doorzichtigheid. Het uitgangspunt - ruim toegang voor het publiek - werd van zoveel uitzonderingsbepalingen voorzien, dat er in de praktijk niets van de openbaarheid overbleef. Er werden vijf uitzonderingen geformuleerd: bescherming van het algemeen belang (onderverdeeld in: openbare veiligheid, internationale relaties, monetaire stabiliteit, juridische procedures en lopende onderzoeken), bescherming van privacy, bescherming van geheime handels- en industriegegevens, bescherming van de financiële belangen van de Unie en bescherming van degenen die informatie verschaffen. Stuk voor stuk al vrij rekkelijke begrippen, maar helemaal van elastiek is de zesde uitzonderingsbepaling: 'toegang kan worden geweigerd om de belangen van de Europese instellingen te beschermen in verband met de geheimhouding van haar beraadslagingen'.
De Gedragscode werd vastgelegd in het Reglement van Orde (RvO) van de Europese Ministerraad. De vaststelling van zo'n Reglement van Orde vindt plaats bij meerderheid van stemmen. Daardoor viel het niet met een veto te blokkeren, maar konden ook het Europese Parlement en de nationale parlementen er zich niet over uitspreken. Een essentiële kwestie als de openbaarheid van bestuur, die rechtstreeks raakt aan democratische grondbeginselen, werd zo op een achternamiddag in een onderonsje van de Europese ministers van Buitenlandse Zaken geregeld.

schimmige situaties
In praktijk leidt de Gedragscode ertoe dat alle vergaderingen van de Europese ministerraden besloten zijn. De notulen ervan en het stemgedrag van de lidstaten zijn geheim. Maar ook de meeste documenten waarover wordt gediscussieerd en soms zelfs de uiteindelijke beslissingen die genomen worden zijn geheim. Tenzij de ministers unaniem besluiten iets wél te openbaren. Hetgeen betekent dat de lidstaat die - om wat voor reden dan ook - het minst van openbaarheid gediend is, de toon zet.
De geheimhouding raakt vooral de zogenaamde tweede pijler (het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheids Beleid) en derde pijler (Justitie en Binnenlandse Zaken) van de Europese Unie. In de eerste pijler, de 'oude' Europese Economische Gemeenschap' heeft het Europees Parlement nog een zekere invloed, ook al is dat niet bepaald om van in vervoering te raken. Op een aantal gebieden mag ze meebeslissen en meepraten, waardoor burgers in ieder geval op de hoogte kunnen raken van wat de bestuurders allemaal in petto hebben.
De tweede en derde pijler daarentegen zijn intergouvernementeel: het is een zaak van de nationale regeringen onderling, waardoor Europese instanties als het Hof van Justitie, de Europese Rekenkamer, de Europese Commissie en het Europese Parlement vrijwel buitenspel staan. Hetzelfde geldt voor de nationale parlementen. Op verdragen die regeringen met elkaar sluiten hebben ze geen enkele invloed. Pas bij de ratificatie kunnen ze ja of nee zeggen - een soort 'slikken of stikken'-optie, want zo'n verdrag valt niet te amenderen of open te breken.De Gedragscode bracht de Nederlandse regering in een lastig parket. Het Nederlands parlement had namelijk bij de ratificatie van het Verdrag van Maastricht bedongen dat de regering niet mocht instemmen met afspraken in de derde pijler vóórdat het parlement zich erover had uitgesproken. Die afspraak leek onderuit gehaald te worden door de Gedragscode, die in praktijk betekende dat alle documenten en besluiten van de derde pijler het stempeltje 'geheim' kregen. De Nederlandse regering liet daarom in een stemverklaring weten dat ze zich gebonden voelde aan de afspraak met het parlement en documenten wel aan het parlement zou overhandigen. Tevens ging ze tegen de Gedragscode in beroep bij het Europese Hof voor Justitie. Inhoudelijk vond de Nederlandse regering de Gedragscode te restrictief en ze maakte ook bezwaar tegen de procedure waarmee de Gedragscode was vastgesteld.
In de Nederlandse praktijk ontstond zo een ietwat schimmige situatie. De regering vond dat ze de afspraken met het parlement was nagekomen. "Maar", schreef ze enigszins dreigend, "de regering hecht eraan te onderstrepen dat het niet-vertrouwelijk behandelen of bespreken van deze documenten in voorkomend geval zou kunnen leiden tot juridische actie tegen Nederland, maar bovendien tot wantrouwen bij de partners, dat in het uiterste geval zou kunnen leiden tot aarzeling bij het ontplooien van verdere initiatieven en aldus tot stagnatie bij de voortgang van de werkzaamheden, hetgeen betreurenswaardig zou zijn." (3)In theorie kunnen de kamerleden zich zo enigszins op de hoogte stellen van wat er in de derde pijler gebeurt en daar - soms achter gesloten deuren, zoals in het geval van Europol - met de regering over praten. Maar de Europese burger, om wie het allemaal begonnen was, vist achter het net.

voor de rechter
De Engelse journalist Carvel testte begin 1994 de Gedragscode door een aantal documenten op te vragen van de Europese ministerraden van Sociale Zaken, Landbouw en Justitie. Komt niets van in, antwoorde de Raad en beriep zich op de 'bescherming van het belang van de instituties om haar beraadslagingen geheim te houden'. Daarop stapte Carvel - ondersteund door het Europees Parlement - naar het Europese Hof van Justitie. Ook de Deense en Nederlandse regering ondersteunden Carvel. Zij lieten zich niet zozeer uit over de inhoudelijke kant van de zaak, maar stelden dat het verzoek van Carvel niet zorgvuldig was behandeld. Volgens de Gedragscode dient het belang van de verzoeker en het belang van de Raad zorgvuldig afgewogen te worden. Dat nu was niet gebeurd, stelden Nederland en Denemarken, het was gewoon een hamerstuk geweest.
Tijdens de rechtszaak stelde Carvel: "Alleen totalitaire regimes maken wetgeving in het geheim. Generaties lang hebben burgers het recht gehad om de argumenten te weten wanneer wetten worden uitgevaardigd die zij worden geacht te gehoorzamen." (4) De Europese Raad beriep zich daarentegen op het moeizame proces van onderhandelen dat plaatsvindt en de noodzaak compromissen te zoeken. Dit proces zou gevaar lopen "indien de delegaties voortdurend rekening moeten houden met het feit dat hun standpunten op ieder moment openbaar kunnen worden." (5)
Het Europese Hof vernietigde de weigering van de Raad om stukken openbaar te maken, maar liet zich niet uit over de principiële kant van de zaak. Ze oordeelde slechts dat er geen zorgvuldige belangenafweging had plaatsgevonden.
Een andere Engelse journalist, Tony Bunyan, vroeg eind 1995 65 documenten op van de Raad van Justitie en Binnenlandse Zaken. Hij wilde wel eens precies weten hoe het Europese asielbeleid in elkaar zat en tot stand kwam. Hij mocht 27 documenten inzien, van 38 werd de toegang geweigerd. Na een ingediend bezwaarschrift werden er nog eens 12 documenten vrijgegeven. De overige documenten bleven geheim, om de 'nationale posities van de lidstaten te beschermen.' Zijn verzoek leidde wel tot onenigheid tussen de lidstaten. Nederland, Denemarken, Zweden en Finland vormden een front(je) tegen de andere lidstaten.
Inmiddels dient zich een volgende zaak aan voor het Europese Hof. Het Zweedse journalistenblad Tidningen Journalisten vroeg bij haar regering 20 Europese documenten op, waarvan het er 16 kreeg. Het vroeg vervolgens dezelfde 20 documenten bij de EU op en kreeg er slechts vier. Het blad stapt naar het Europese Hof van Justitie om opnieuw de Gedragscode inhoudelijk aan te vechten.
In diezelfde tijd viel ook de uitspraak van het Europese Hof van Justitie in de zaak die Nederland had aangespannen. Ook hier beperkte het Europese Hof zich tot een beoordeling van de procedurele gang van zaken. Den Haag had aangevoerd dat zaken als openbaarheid van bestuur geen kwestie zijn van 'interne organisatie van een ministerraad.' Het Hof oordeelde echter anders. Zolang er geen gemeenschapswetgeving bestaat over het publieke recht op informatie, mogen EU-instellingen daarover zelf een gedragscode opstellen. Over de inhoudelijke vraag: is de EU doorzichtig genoeg, liet het Hof zich niet uit.

de zonnekoning
Ook het Europees Parlement volgt de kwestie met argusogen. Wat betreft haar invloed op de derde pijler is ze er bekaaid afgekomen. Onder artikel K6 zou het Europees Parlement eigenlijk regelmatig geïnformeerd en geconsulteerd moeten worden over de gang van zaken. De CDA-er Verhagen, nu Tweede Kamerlid, had in een vorige bestaan als Europarlementariër ervaring met de praktijk van K6: "Dat werkt absoluut niet. Het Voorzitterschap weigert stelselmatig enige informatie te geven." (6) De Belgische minister Tobback bevestigde dit tijdens een hoorzitting van het Europees Parlement. De Europese ministers willen echt wel de mening van het Parlement horen, zei hij, maar pas nádat de ministers het zelf eerst eens zijn geworden over een besluit.
De Europarlementariër Alman Metten (PvdA) probeerde vanuit een andere invalshoek de geheimhouding in de Europese Unie te doorbreken. Hij onderzocht hoe de Gedragscode zich verhield tot de Nederlandse Wet Openbaarheid Bestuur (WOB). Om zijn taak als Europarlementariër naar behoren te kunnen voldoen, wenste hij inzicht in bepaalde documenten van de Europese Economische en Financiële Raad en vroeg het Nederlandse ministerie van Financiën of ze zo vriendelijk wilde zijn even de desbetreffende Raadsnotulen op te sturen. Het Ministerie weigerde, waarop Metten een WOB-procedure aanspande, die voor de Raad van State kwam. Het ministerie van Financiën beriep zich op de geheimhoudingsplicht zoals vastgesteld in het Reglement van Orde van de Europese ministerraad en stelde dat Europees (= internationaal) recht bóven nationaal recht gaat. Metten daarentegen stelde dat openbaarmaking van de notulen "de enige wijze is waarop toezicht en democratische controle kan worden uitgeoefend op de totstandkoming van Europese wetgeving." (7) Hij schetste uitgebreid de huidige gang van zaken in het Verenigd Europa: "Zo ongeveer moet het ook zijn gegaan in de tijd van de Zonnekoning." (8)
De Raad van State oordeelde echter dat het ministerie gelijk had. De Europese regels, ook al betreft het zoiets als het huishoudelijk reglement van een Ministerraad, gaan boven de Nederlandse wetgeving, inclusief de in de Grondwet vastgelegde WOB. In het Nederlands Juristen Blad spraken een aantal juristen hun verbijstering uit over deze uitspraak. Ze noemden de uitspraak "behoorlijk reactionair" en stelden dat de Grondwet net zo goed in de prullenmand kon worden gekieperd als die zo makkelijk terzijde kon worden geschoven door zoiets onbenulligs als een Reglement van Orde dat tot stand was gekomen zonder enige vorm van democratische of juridische toetsing, laat staan een politiek en publiek debat. (9)Zo liep het voorzichtige stormloopje dat van diverse kanten op de Europese geheimhouding was gelanceerd vrij teleurstellend dood.

geheim bestuur
Het gebrek aan openbaarheid en zelfs minimale democratische waarborgen op Europees niveau is een teken aan de wand. Wat in de loop van de twintigste eeuw duur bevochten is aan democratie, rechtsbescherming en openbaarheid van bestuur - hoe gebrekkig het vaak ook is - wordt in een razend snel tempo afgebroken door de verschuiving van de politieke macht naar Europees niveau. Een (steeds groter) deel van de wetgevende macht en de bestuursmacht wordt verplaatst naar een internationale organisatie zonder een gekozen parlement met evenveel bevoegdheden als de nationale parlementen, zonder een internationale rechter die het bestuur op de vingers kan tikken en zonder openbaarheid van bestuur. De Europese burger mag, kortom, slechts mondjesmaat weten wat zijn bestuurders doen.
Dat heeft nogal wat gevolgen. Het is nu eenmaal vrij lastig om een lobby op te zetten, de media te bespelen, acties te voeren, demonstraties te organiseren of politieke partijen onder druk te zetten, als je niet eens wéét wat er allemaal op de Europese agenda staat. Die, voor beïnvloeding vaak zo essentiële fase van de eerste plannenmakerij, is in nevelen gehuld. Als er dan vervolgens een beslissing ligt, bestaat er geen effectieve democratische of juridische wijze om zo'n beslissing aan te vechten of te torpederen.
Dat kun je eigenlijk alleen maar kwalificeren als geheim bestuur. Het maakt het rituele geklaag over de geringe interesse van de burgers voor Europa ook zo bizar en hypocriet. De burgers mógen niet eens geïnformeerd raken, als het aan de Europese regeringsleiders ligt.
Maar ook de nationale parlementen worden in toenemende mate van het kastje naar de muur gestuurd. Een voorbeeld. In het Nederlands parlement wordt al jaren gestecheld over de oprichting van Europol. Het ontwerp-verdrag is geheim, dus burgers weten er al helemaal niets van, maar de kamerleden die het vertrouwelijk in mochten zien hadden zo hun twijfels. Ze stelden een aantal harde eisen: er komt geen verdrag als er geen rol voor het Europese Hof van Justitie in is weggelegd. Ondertussen bestond er al wel een voorloper van Europol, de European Drugs Unit (EDU), die zich bezighield met 'informatieuitwisseling en strategische analyse', ook al wist niemand precies wat daar wel en niet onder viel. Het Nederlands Parlement eiste keer op keer, dat de bevoegdheden van EDU niét mochten worden uitgebreid voordat de positie van het Hof was geregeld. De verantwoordelijke ministers, Dijkstal en Sorgdrager, bezworen dat dit niet zou gebeuren en dat ze hun poot stijf hielden in de Europese Raad voor Justitie en Binnenlandse Zaken. Tijdens de Europese Top van regeringsleiders in 1994 in Essen, stemde premier Kok echter plotseling wél in met uitbreiding van de bevoegdheden van de EDU, die zich nu ook mocht bezighouden met mensensmokkel, illegale immigratie, autodiefstal en nucleaire criminaliteit. Over de rol van het Hof was niets geregeld.
En dan begint dus het grote vragen. Moest Kok even een plasje plegen toen het onderwerp ter sprake kwam, of was hij even ingedommeld? Of was hij misschien (bewust?) slecht gebriefd door zijn ambtenaren? Of was hij verpletterd door het (politieke) gewicht van Kohl? Of had hij in ruil voor zijn knieval een buitengewoon interessante deal op een ander terrein gesloten? Of interesseerde de hele kwestie van de bevoegdheid van het Hof hem domweg niet? Wisten Dijkstal en Sorgdrager hier van - zij zeiden ook erg verbaasd te zijn door de handelswijze van Kok - maar hadden ze misschien de hele kwestie al lang weggegeven en verscholen ze zich nu achter de brede rug van de pragmatische premier?
Daar zullen we dus nooit achter komen. Bij gebrek aan openbaarheid en enige vorm van serieuze Europese onderzoeksjournalistiek kunnen dit soort dingen ongestoord passeren. Er zijn genoeg tekenen die er op wijzen dat de opstelling binnenskamers nogal eens verschilt van de publieke opstelling. In de zaak Carvel stelde de Europese Raad bijvoorbeeld: "Het is van essentieel belang dat de standpunten vertrouwelijk blijven, vooral wanneer de leden gedwongen zijn ervan af te wijken om een overeenkomst mogelijk te maken, en dit kan zelfs zover gaan, dat zij geen gevolg geven aan de instructies die zij op nationaal niveau aangaande een bepaald aspect hebben gekregen." (10) Vrij vertaald betekent dat: nationale parlementen en burgers kunnen maar beter niet weten dat ze voor het lapje worden gehouden door hun ministers.
Een ander voorbeeld komt, ironisch genoeg, uit een discussie tussen leden van het Europees Parlement en de Europese Raad over de betwiste Gedragscode inzake Openbaarheid. Toen de Raad zich even terugtrok in een andere ruimte voor nader beraad bleven per ongeluk de microfoons enige minuten open staan, en hoorden de Europarlementariërs tot hun stomme verbazing een paar ministers diametraal andere standpunten verkondigen dan ze even daarvoor met verve hadden verdedigd. (11)

machtspolitiek
Naast de procedures die in de toekomst nog voor het Europese Hof zullen worden uitgevochten, zal de volgende slag om de openbaarheid plaatsvinden tijdens de Intergouvernementele Conferentie 1996, de onderhandelingen over Maastricht II. Het 'openbaarheids-front', bestaande uit Nederland en de Scandinavische landen zullen eisen dat er in het Verdrag een soort Euro-WOB wordt opgenomen. De eerste reacties van de andere lidstaten zijn ronduit negatief. Weliswaar roepen ze allemaal weer in koor dat ze het welhaast als hun levensopdracht beschouwen de Unie 'aantrekkelijk' te maken voor de burgers, maar dat kunstje is eerder vertoond.
De makke aan de hele Europese integratie is natuurlijk dat het nooit voor 'de' burgers is bedoeld. In de woorden van Van Staden, directeur van Clingendael: "Voor de zienswijze dat de Europese eenheidsconstructies vooral een onderneming van elites zijn geweest valt zeker het nodige te zeggen (...) Het is een strategie onder aanvoering van verlichte technocraten die wisten wat goed was voor de gewone burger en waarbij de instituties zich aan de door de bestuurlijke elites gecreëerde realiteiten aanpasten." (12)
Dat is nu nog steeds zo. Met het toenemende belang van de Europese Unie én de toenemende onderlinge spanningen en tegenstellingen tussen de lidstaten, neemt het alleen maar toe. De belangen die op het spel staan zijn gigantisch, en daar kun je nu eenmaal maar beter geen pottenkijkers bij hebben.
Door dit soort overwegingen wordt ook de positie van de Nederlandse politieke elites bepaald. Het pleidooi van Nederland (en de Scandinavische landen) voor meer openbaarheid komt gedeeltelijk voort uit de relatief open traditie in vergelijking met de andere lidstaten. Maar het wordt ook bepaald door machtspolitieke overwegingen. Les een uit het diplomatenhandboek is dat je altijd een aantal geprofileerde, 'afwijkende' standpunten moet hebben die als wisselgeld dienen in de onderhandelingen.
Dat is meteen de tweede kanttekening die bij de Nederlandse opstelling past. Het klinkt allemaal heel redelijk, maar de wezenlijke vraag is of je een kwestie als openbaarheid van bestuur (en in het algemeen het democratisch karakter van Europa) principieel opvat en daar dus niet mee wenst te sjoemelen, of dat het slechts één van de zaken is die ingeruild kunnen worden tegen andere belangen. Het lijkt er sterk op dat het laatste het geval is. Eric Jürgens, tegenwoordig eerste kamerlid voor de PvdA, stelde in verband met de kwestie van de openbaarheid van bestuur: "De regering zou eenzijdig de WOB voortaan van toepassing moeten verklaren op Europese regelgeving en de bezwaren hiertegen van de EG-partners naast zich neer leggen." (13)
Een dergelijke stap hebben regering en parlement nooit durven en willen zetten. De economische belangen voor Nederland bij een verdergaande Europese integratie zijn enorm, evenals de aansluiting bij de kerngroep met de as Duitsland-Frankrijk die zal gaan ontstaan. In de woorden van prof. M.C. Brands, de auteur van een WRR-advies over het toekomstige Europese beleid: "Alleen diegenen die niet beseffen wat er in de jaren voor 2000 op het spel staat - namelijk te komen tot Europees handelingsvermogen of een voortdurende en verergerde onmacht - zullen durven klagen over het democratisch tekort en geringe doorzichtigheid." (14) Dat het economische belang sociale, culturele en ook democratische waarden onderschoffelt is weliswaar heel modern, maar daarom niet minder bedreigend, zeker als daarmee de weg wordt vrij gemaakt voor de opkomst van een autoritaire Europese staat.
Enig tegenwicht kan er misschien komen als er referenda worden georganiseerd over Maastricht II. De Scandinavische landen zijn verplicht tot dergelijke referenda en gezien de open bestuurlijke traditie in die landen zou dat voor enige druk kunnen zorgen. Maar een simpel idee, gelanceerd door het CDA, zou wel eens roet in het eten kunnen gooien. Zorg dat je de boel zo verandert, stelt het Wetenschappelijk Instituut doodleuk in een beleidsadvies voor, dat er net geen officiële verdragswijziging voor nodig is. Dan hoef je de uitkomst ook niet aan je bevolking voor te leggen. "In een later stadium", schrijft de werkgroep, "op een termijn waarop de Euroscepsis is overwonnen, kunnen dan weer verdragswijzigingen aan de orde komen." (15) En dat is, vriendelijk gesteld, een vrij regenteske opstelling, die echter keurig past in de Europese traditie: de burger mag pas opdraven als de bestuurlijke elites menen dat hij of zij klaargestoomd is om het goede werk af te zegenen.
De conclusie van dit verhaal ligt voor de hand: Europa moet vooral niet aan de politici worden overgelaten. Maar dat is tegelijkertijd een beetje een pijnlijke conclusie. Binnen links bestaat er, de uitzonderingen niet te na gesproken, nauwelijks enige interesse voor, of discussie over Europa. Voor zover er al een standpunt wordt ingenomen is dat van een diepgaande treurigheid. De Groene Amsterdammer vroeg zich bijvoorbeeld verbaasd af waarom GroenLinks terzake geen principieel standpunt inneemt. "We hadden ook een hele nota kunnen schrijven over de gevaren van Europa", verklaarde Leoni Sipkes, "maar dat leek ons niet zo vruchtbaar." (16) Waarop De Groene terecht constateerde dat bij gebrek aan een heldere en actieve linkse positie, het nu Bolkestein is die de discussie over Europa aanvoert en in een reactionair vaarwater trekt.
En dat is een kritiek die niet alleen GroenLinks zich zou moeten aantrekken.

Jelle van Buuren

Noten:
1. Nederland werd een referendum door de neus geboord omdat Lubbers vond dat een dergelijke ingewikkelde kwestie niet te reduceren was tot de simpele vraag 'voor' of 'tegen'. Zie: Konfrontatie 13, september 1992
2. Slotverklaring Europese Top december 1992
3. Kamerstuk 23 490 nr. 12, 20 mei 1994
4. Statewatch juli/augustus 1995
5. zie noot 4
6. Kamerstuk 23 490 nr. 31, 22 juni 1995
7. Raad van State, Afdeling Bestuursrechtspraak, nr. R01.93.0067, 7 juli 1995
8. zie noot 7
9. NJB 2 februari 1996. Dit is overigens de tweede keer in korte tijd dat de Raad van State een ingrijpende en dubieuze uitspraak doet. Enige maanden geleden bepaalde ze dat mensen die vluchten voor geweld dat niet afkomstig is van staatsorganen, niet langer als 'vluchteling' kunnen worden gezien.
10. Arrest Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeen